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Internationale Umweltpolitik in der Sackgasse?

Dirk Löhr

Der vorliegende Blogbeitrag wurde durch einen Vortrag angeregt, den Prof. Dr. Heiner Flassbeck am 23.6.2013 am Umwelt-Campus Birkenfeld zum Thema „Der globale Klimawandel und die deutsche Energiewende. Wer kann die Welt retten?“ hielt (http://www.flassbeck-economics.de/veranstaltungshinweis-7/?output=pdf).

 

Ausgangssituation: Aussichtslos?

Die von Flassbeck geschilderte Ausgangssituation lautet, kurz mit eigenen Worten umrissen:

Die internationale Umweltpolitik ist bankrott – gefangen in Rationalitätenfallen. Eine Umweltkonferenz seit der anderen verstreicht, ohne dass signifikante Fortschritte bei der Begrenzung der Inanspruchnahme der Umwelt zu verzeichnen wären. Der eigentliche Grund hierfür sind Rationalitätenfallen: Selbst wenn man sehenden Auges langfristig in die Katastrophe schlittert, ist „business as usual“ die für die jeweiligen Staaten individuell rationale Strategie. Letztlich geht es darum, dass man im Wettbewerb der Volkswirtschaften am besten besteht, wenn ein erheblicher Teil der Kosten auf die Umwelt abgeladen, also externalisiert werden kann. Von Zeit zu Zeit werden solche Rationalitätenfallen aufgelöst – leider zumeist durch Katastrophen (wie in Fukushima). Die Anzahl der zu koordinierenden, in ihren Egoismen gefangenen Nationalstaaten erscheint als zu hoch, als dass die Rationalitätenfallen wirklich durch Koordination aufgelöst werden könnten.

Hinzu kommt, dass multinationale Organisationen in letzter Zeit zunehmend über bilaterale Vereinbarungen geschwächt werden – die theoretische Chance, beispielsweise im Rahmen der Welthandelsorganisation auch umwelt- und sozialpolitische Fragestellungen auf die handelspolitische Agenda zu bringen, sinkt zunehmend ab.

Nationale Alleingänge auf umweltpolitischem Gebiet nutzen ebenfalls wenig, solange andere Staaten nicht zum Nachahmen gezwungen sind. Wie schon H.-W. Sinn (2008) herausstellte, würde ein – durch eine vorbildliche nationale Umweltpolitik erreichter – sinkender Preis für fossile Brennstoffe dann eben andere Länder zu verstärktem Verbrauch anregen.

M.E. ist die resignative Schlussfolgerung von Flassbeck, dass die Freiheitsgrade für die internationale Umweltpolitik sehr gering sind und nationale Politiken allein auch nicht wirksam werden können, dennoch nicht zu teilen. Allerdings ist ein grundsätzlicher Paradigmenwechsel erforderlich: Anstatt den Wettbewerb durch von vornherein aussichtslose kartellartige Absprachen zwischen den Staaten zu vermeiden, sollte gerade ein Wettbewerb zwischen diesen Staaten um „good governance“ in Gang gesetzt werden. Ich behaupte, dass sich ein volkswirtschaftlich effizientes System mit guter wirtschaftlicher Regierungsführung durchaus im Wettbewerb der Volkswirtschaften durchsetzen und sogar andere Länder zum Nachahmen zwingen kann. Wie aber soll das funktionieren?

 

Umdenken erforderlich

„Volkswirtschaftliche Effizienz“ wird hier im Sinne einer konsequenten Kopplung von Nutzen / Einnahmen und Kosten / Ausgaben verstanden – also als Vermeidung von Externalisierungen. Eine zentrale Rolle spielt hierbei der Steuerstaat – denn gerade er ist eine zentrale Quelle für Externalisierungen. Um diese Aussage zu verstehen, benötigt man einen archimedischen Punkt, ein Referenzszenario. Wie würde ein Fiskalsystem aussehen, in dem Nutzen (bzw. Einnahmen) und Kosten (bzw. Ausgaben) konsequent gekoppelt sind? Die Antwort ergibt sich aus einem erweitert verstandenen Henry George-Theorem (auch bekannt als George-Hotelling-Vickrey-Theorem).

Hiernach könnten unter idealen Bedingungen (optimal Bevölkerungsgröße, Siedlungsstruktur etc.) alle öffentlichen Leistungen allein aus der (Boden-) Rente – als sozialem Überschuss – finanziert werden (Arnott and Stiglitz, 1979; Atkinson and Stiglitz, 1987), ohne dass auf Steuern zurückgegriffen werden müsste. Die fiskalischen Möglichkeiten werden dabei wesentlich erhöht, wenn man neben den städtischen Bodenrenten auch noch die Renten aus natürlichen Ressourcen betrachtet werden.

Das Henry George-Theorem kann aber auch anders herum gelesen werden: Danach werden (Boden-) Renten erst durch öffentliche Güter und Dienstleistungen geschaffen. Die (Boden-) Renten entstehen aufgrund ökonomischer Vorteile von Agglomerationen und der Arbeitsteilung, den Opportunitätskosten der Nutzung knapper Standorte, und nicht zuletzt durch die Infrastruktur, die durch die Öffentlichkeit geplant und finanziert wird. Ohne öffentliche Infrastruktur könnten die Vorteile von Agglomerationen nicht genutzt werden. Diese macht erst die Produktion von privaten Gütern und Dienstleistungen möglich. Alfred Marshall erkannte schon den Zusammenhang zwischen Bodenrenten und öffentlichen Leistungen und beschrieb die Bodenrenten als “the annual public value of the land” (Marshall 1961). Dementsprechend kann der Staat als eine „rentengenerierende Institution“ („rent creating institution“) gesehen werden (Harrison, 2006) – es ist die öffentliche Hand, welche die rententragenden Vermögensgegenstände in Wert setzt. Dies mündet in die Erkenntnis von Adam Smith, dass – zumal Bodenrenten durch eine „gute Regierung“ erzeugt werden – dieselbe Regierung auch diese Bodenrenten zum Zwecke der Finanzierung der öffentlichen Güter einsammeln sollte (Smith 1776-1784).

Volkseinkommen

Zusammensetzung   Verteilung
Private Güter und Dienstleistungen <=> Löhne (Arbeit)
Zinsen (Kapital)
Öffentliche Güter und Dienstleistungen <=> Renten (Land im weiten Sinne)

Abbildung 1: Henry George-Theorem (vereinfachte Version, eigene Darstellung)

Würden die Kosten für die Finanzierung der öffentlichen Leistungen aus den Bodenrenten finanziert, ließe sich also eine natürliche Kopplung zwischen Nutzen und Kosten herstellen.

Wenn stattdessen – was heutzutage regelmäßig in den allermeisten Staaten der Fall ist – die Bodenrenten privatisiert werden (durch private Grundbesitzer und Unternehmen), können sie nicht für die Finanzierung öffentlicher Leistungen verwendet werden. Als Konsequenz müssen die Produktionskosten der öffentlichen Leistungen auf die Steuerzahler abgewälzt werden – mit der Folge der Entkopplung von Nutzen / Einnahmen und Kosten / Ausgaben im Steuerstaat (Löhr 2013; s. auch den Blogbeitrag “Let’s talk about tax: Steuern und Steuerstaat“). Alternativ wird das Angebot an öffentlichen Leistungen zurückgeschraubt (mit der Folge von Unterrichtsausfällen, Notstand in den Pflegeheimen, Schlaglöchern in den Straßen etc.) oder die Kosten über Verschuldung auf künftige Generationen abgewälzt (Schuldendienst).

Steuern sind mit weiteren Effekten verbunden, von denen hier lediglich einer herausgestellt werden soll: Sie schmälern den sozialen Überschuss. Diese Aussage macht man sich am besten anhand des ricardianischen Verteilungsmodells klar (Harrison 2006):

Die raumwirtschaftlichen Strukturen sind seit jeher durch zentrale und periphere Lagen geprägt. In den zentralen Lagen werden die höchsten Einkommen erzielt. Dies gilt in regionaler, nationaler, aber auch in supranationaler Hinsicht. Entsprechend der ricardianischen Sichtweise werden aber die Löhne (für einfache, unqualifizierte Arbeit) an den Rändern des Wirtschaftsraumes bestimmt (dies ist mit der marginalistischen, neoklassisch geprägten Theorie vereinbar, zumal dort die Grenzerlöse gerade noch die Grenzkosten abdecken). In den zentraleren Lagen werden Aufschläge auf diesen „Grundlohn“ bezahlt, um die (wegen der Agglomeration von Fachkräften) hier besonders benötigten besseren Qualifikationen vor dem Hintergrund der hier ebenfalls höheren Lebenshaltungskosten binden zu können. In der untenstehenden Abbildung 2 sind diese Zuschläge aus Vereinfachungsgründen nicht eingezeichnet. Aufgrund von Faktorarbitrageprozessen ergibt sich somit für den Grundlohn und für Kapital ein Ausgleich der Kosten zwischen Zentrum und Peripherie (realiter laufen diese Ausgleichsprozesse beim Faktor Arbeit aufgrund von Immobilitäten wesentlich zäher als beim Faktor Kapital ab). Der Vereinfachung zuliebe wurden vorliegend Einkommen aus Arbeit und Kapital zusammengefasst. Die Differenz zwischen dem totalen Einkommen und dem Lohn (zuzüglich Kapitaleinkommen) stellt die Bodenrente dar. Die Bodenrente ist somit als sozialer Überschuss zu interpretieren. Die Preise von Gütern und Dienstleistungen umfassen in der Gesamtsicht Löhne, Zinsen und Renten – allerdings werden davon nur Löhne und Zinsen als Kostenfaktoren abgebildet.

Abbildung 2: Das ricardianische Verteilungsmodell (Basisversion) – bitte klicken

Die Grenzen des Wirtschaftens werden nun durch das Grenzland in der Peripherie bestimmt. Hier können die Produzenten von Gütern und Dienstleistungen gerade noch auf ihre Kosten kommen, aber keinen Überschuss mehr erwirtschaften. In den Abbildungen ist – im Sinne der klassischen Ökonomen – der Begriff „Land“ weit zu verstehen, so dass er auch die Naturgüter beinhaltet. Die Verfügung über die Atmosphäre (als Deponie) oder über Kohlevorkommen (als Ressource) ist – um nur zwei Beispiele zu nennen – ausdrücklich auch Land in diesem Sinne.

Vor diesem Hintergrund sei die Wirkung von Steuern betrachtet, wobei wir uns auf das Mason Gaffney (2009) entwickelte ATCOR-Prinzip (ATCOR: „all taxes comes out of rent“) anlehnen. Von der Diskussion des EBCOR-Prinzips („excess burden comes out of rent“) wollen wir vorliegend absehen – es würde unsere Argumentation jedoch noch weiter unterstützen. Das ATCOR-Prinzip besagt nun, dass jedwede Steuer die Bodenrente als Residuum schmälert (Abgaben auf den Bodenwert und die Bodenrente wären wegen der Äquivalenz von Leistung und Gegenleistung dabei eigentlich nicht als Steuern, sondern als Gebühren zu betrachten). Diese Schmälerung der Bodenrente kann entweder direkt (z.B. über die Lohnsteuer) oder indirekt geschehen (so wirkt z.B. die 19 %-ige Umsatzsteuer wie eine 19 %–ige „flat-rate“-Einkommensteuer ohne Grundfreibetrag und unter Ausnahme der Ersparnisbildung sowie der Einkommen von ausländischen Investoren; hierzu s. Mathews 1984). Entsprechendes gilt auch für Sozialabgaben (als Lohnnebenkosten), die im Referenzszenario der Kopplung von Nutzen  / Einnahmen und Kosten / Ausgaben über die Bodenrente finanziert werden könnten (ohne den sozialen Überschuss zuvor als Kostenbestandteil zu schmälern und die Wettbewerbsfähigkeit der betreffenden Volkswirtschaft zu beeinträchtigen). Steuern und Sozialabgaben erhöhen so letztlich die Faktorkosten von Arbeit und Kapital. Da Kapital flüchten kann oder nicht reproduziert werden muss, ist letztlich der Faktor Arbeit der hauptsächliche Lastenträger der öffentlichen Haushalte.

Abbildung 3: Das ATCOR-Prinzip im ricardianischen Verteilungsmodell – bitte klicken

Als Folge einer fiskalisch motivierten Steuer erhöhen sich die Kosten für Kapital und v.a. für Arbeit. Gleichzeitig verschiebt sich das Grenzland nach innen, d.h. die wirtschaftlichen Aktivitäten in der Peripherie werden abgewürgt, weil die Steuern nicht mehr erwirtschaftet werden können. Dabei unterscheiden fiskalisch motivierte Steuern und Sozialabgaben nicht zwischen der Eindämmung von Wirtschaftsaktivitäten, die ökologisch schädlich oder unschädlich sind – alles wird in gleicher Weise „platt gemacht“.

Vor diesem Hintergrund sind auch die Effekte theoretisch denkbarer zusätzlicher ökologischer Begrenzungen absehbar. Diese können über ökologisch zielgerichtete preis- oder mengenpolitische Instrumente erfolgen. Nachfolgend wird dabei nur der Fall einer Lenkungsabgabe („Ökosteuer“) beschrieben. Im technischen Sinne wollen wir Lenkungsabgaben aber nicht als Steuer qualifizieren, sofern eine Beziehung von Leistung (Inanspruchnahme der Umwelt) und Gegenleistung (Zahlung) besteht. Derartige Lenkungsabgaben führen aber auch dazu, dass – diesmal beabsichtigt und in ökologisch effektiver Weise – das Grenzland (verstanden im weiten Sinne der klassischen Ökonomen) noch weiter nach innen rückt:

Abbildung 4: Zusätzliche Belastung durch Lenkungsabgaben – bitte klicken

Dies bedeutet, dass die Kosten für Güter und Dienstleistungen noch weiter steigen, die Wettbewerbsfähigkeit im Gegenzug weiter sinkt und die wirtschaftliche Tätigkeit in der Peripherie noch weiter stranguliert wird (gleichzeitig sinkt der soziale Überschuss noch weiter ab, was sich u.a. an der Entwicklung der Bodenpreise ablesen lässt). Mit anderen Worten: Ein im internationalen Wettbewerb stehender Steuerstaat kann sich eine weitere – ökologisch motivierte – Begrenzung umso weniger leisten, je stärker die Entkopplung von Nutzen / Einnahmen und Kosten / Ausgaben ausgeprägt ist (s. oben). Der wettbewerbspolitische Spielraum für die eigentlich notwendige Umweltpolitik wird so im Steuerstaat eingeschränkt. Und gerade dieser mangelnde Spielraum dürfte ein wesentlicher Grund für die Unwilligkeit der Nationalstaaten darstellen, ökologisch eigentlich notwendige Begrenzungen vorzunehmen.

 

Spielräume schaffen durch die Vergemeinschaftung des sozialen Überschusses

Heißt es also resignieren – ist eine internationale Umweltpolitik unmöglich? Nein. Es bestehen Spielräume. Diese ergeben sich selbst für einen einzelnen Staat, wenn er nur Kosten / Ausgaben und Nutzen / Einnahmen konsequent koppelt – auch und gerade bei der Staatsfinanzierung. Schöpft ein Staat konsequent die ökonomische Rente ab und verzichtet er auf Steuerfinanzierung, so entfällt der durch die Fiskalsteuern und Sozialabgaben entstehende internationale Wettbewerbsnachteil. Denn das ATCOR-Prinzip besagt auch, dass bei einer Steuerentlastung der Bevölkerung die Steuer nicht verloren ist, sondern sich in höheren Bodenrenten und Bodenwerten niederschlägt (Land i.w.S.). Dort sollten die Bodenrenten über geeignete Maßnahmen (Bodenwertabgabe, Erbbaurecht etc.) abgeschöpft und für die Allgemeinheit verfügbar gemacht werden (Staatshaushalt, Sozialversicherung). Wichtig dabei ist: Die Abschöpfung der Bodenrente setzt in volkswirtschaftlicher Sicht an einem Residuum (sozialer Überschuss) an und verteilt dieses lediglich um (nämlich in die Hände der Gemeinschaft) – ohne aber einen volkswirtschaftlichen Kostenfaktor darzustellen! Der soziale Überschuss ist dabei zugleich eine wesentlich auskömmlichere Finanzierungsquelle als die Steuern (aus ATCOR ergibt sich nämlich auch, dass die Summe der Steuern immer kleiner als der soziale Überschuss – also die Rente – ist).

Zwar gehen auch bei einer geänderten Staatsfinanzierung die Lenkungsabgaben zum Zwecke der ökologisch notwendigen Begrenzungen immer noch auf Kosten der Wettbewerbsfähigkeit. Das sollen sie allerdings auch, da ansonsten der durch den “tax shift” erzielte Wettbewerbsvorteil zu einem inakzeptablen Außenhandelsungleichgewicht führen könnte – schließlich würden Lohnnebenkosten, Lohnsteuer, Einkommensteuer, Gewerbesteuer etc. entfallen. Erhöhte Lenkungsabgaben sind insoweit sogar eine notwendige Begleitmaßnahme des “tax shift” (bezieht man in die Betrachtung auch noch den Wegfall steuerlicher Zusatzlasten ein, sind aus demselben Grunde Lohnerhöhungen nicht nur zu erwarten, sondern auch wünschenswert; der Wegfall des EBCOR-Effektes wurde vorliegend jedoch nicht betrachtet). Bei alldem finden bei Lenkungsabgaben die angestrebten Begrenzungen der Wirtschaftstätigkeit gezielt und strukturiert statt: Über die “Öko-Abgaben” werden lediglich die ökologisch schädlichen wirtschaftlichen Betätigungen eingeschränkt, nicht die nützlichen. So kann ein Umbau der Wirtschaft herbeigeführt und gleichzeitig nicht nur kurz-, sondern auch  langfristig die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft gestärkt werden.

Abbildung 5: Umbau des Abgabensystems – bitte klicken

So könnte ein Staat den Löwenanteil seiner Einnahmen aus der Abschöpfung der ökonomischen Renten generieren. Steuern im klassischen Sinne könnten im Gegenzug entfallen. Gleichzeitig könnte die öffentliche Hand – wie Flassbeck es als eine Option diskutierte – den Preis für das Einführen von CO2 in die Wirtschaft (durch fossile Energieträger) sukzessive und langfristig geplant über entsprechende Lenkungsabgaben erhöhen.

In diesem Sinne propagiert auch Joseph E. Stiglitz in seinem Paper „Reforming Taxation to Promote Growth and Equity“ (2014) neben einer Finanztransaktionssteuer

  • ein verallgemeinertes Henry George-Prinzip, wonach die Boden- und Ressourcenrenten so weit wie möglich abgeschöpft werden sollten
    und
  • ein verallgemeinertes Verursacherprinzip, über das externe Kosten über die Besteuerung den Verursachern angelastet werden

als allgemeine Prinzipien für die Erhebung von Abgaben (s. den Blogbeitrag „Steuerreform: Vorschläge von Joseph E. Stiglitz“).

Auch, wenn die oben beschriebenen Prinzipien nicht in Reinform und sofort verwirklicht werden: Jeder (kleine) Schritt hin zu einer stärkeren Realisierung des Henry George-Prinzips schafft die für die ökologisch notwendigen Begrenzungen erforderlichen Spielräume. Man kann die Abgaben zur Begrenzung externer Effekte sogar als unabdingbare Komplementärmaßnahme betrachten, um zu große Handelsungleichgewichte als Folge des “tax shift” zu vermeiden. So kann auch im internationalen Wettbewerb auf nationalstaatlicher oder europäischer Ebene ein verallgemeinertes Verursacherprinzip durchgesetzt werden.

Ergo: Die Voraussetzungen für die ökologisch notwendige Begrenzung wird im internationalen Wettbewerb erst dadurch geschaffen, dass die Finanzierung des Staates aus den herkömmlichen Steuern und Sozialabgaben beseitigt und durch eine Finanzierung aus ökonomischen Renten ersetzt wird. Dann entfallen wesentliche Kostenfaktoren, die auch im Interesse des internationalen Handelsgleichgewichtes für eine stärkere Durchsetzung des Verursacherprinzips genutzt werden sollten. Eine einseitige Vorreiterrolle würde die Wettbewerbsfähigkeit eines Landes kurz- wie langfristig stärken und auch andere Länder zum Nachahmen zwingen, damit sie nicht ins Hintertreffen geraten.

Das Hindernis besteht – neben der mangelhaften intellektuellen Durchdringung der Materie (die dargestellten theoretischen Grundlagen sind selbst den meisten Finanzwissenschaftlern in Deutschland kaum bekannt) – freilich in Partikularinteressen (Rent Seeking), die den Staat gekapert haben (State Capture) und mit allen Mitteln versuchen werden, die dargestellte Umstellung der Staatsfinanzierung zu verhindern.

 

Literatur:

Arnott, R. J. und Stiglitz, J. E. (1979), Aggregate Land Rents, Expenditure on Public Goods, and Optimal City Size. In: Quarterly Journal of Economics 93, S. 471-500.

Atkinson, A. B., Stiglitz, J. E. (1987): Lectures on Public Economics, London, S. 523-525.

Gaffney, M. (2009): The Hidden Taxable Capacity of Land: Enough and to Spare, in: International Journal of Social Economics 36 (4), S. 328-411.

Harrison, F. (2006): Wheels of Fortune – Self-funding Infrastructure and the Free Market Case for a Land Tax, London.

Löhr, D. (2013): Prinzip Rentenökonomie: Wenn Eigentum zu Diebstahl wird, Marburg.

Marshall, A. (1961): Principles of Economics, ninth variorum edition edited by C W Guilleband,  Macmillan, London.

Mathews, R. (1984): The Case for Indirect Taxation, Australian Taxation Forum, Vol 1, S. 54-82.

Sinn, H.-W. (2008): Das grüne Paradoxon. Plädoyer für eine illusionsfreie Klimapolitik, 2. Auflage, Berlin

Smith, A. (1776): An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, London: Methuen & Co. Ltd., online: http://www.econlib.org/library/Smith/smWN.html

Stiglitz, J.E. (2014): Reforming Taxation to Promote Growth and Equity, Roosevelt Institute, May 14.

Milliardengrab: Autobahnbau via Public Private Partnership

Dirk Löhr

Bundesverkehrsminister Dobrindt (CSU) schwört auf Öffentlich Private Partnerschaften („Public Private Partnerships“, PPPs) – auch beim weiteren Ausbau des Autobahnnetzes. Offenbar kümmert ihn wenig, dass der Bundesrechnungshof an diesem Finanzierungsmodell kein gutes Haar lässt.

Der Bundesrechnungshof hält die private Finanzierung und den Betrieb von Autobahn-Teilstrecken für unwirtschaftlich. Auch die anderen Vorteile des Modells “Öffentlich-private Partnerschaft” (ÖPP) würden nicht auftreten, die die Befürworter propagieren. Zu diesem Schluss kommen die Rechnungsprüfer in einem Gutachten für den Haushaltsausschuss des Bundestags. Über das bisher unveröffentlichte Gutachten hatte am Donnerstag (12.6.2014) das “Handelsblatt” berichtet (MDR 2014).

Dass Öffentlich Private Partnerschaften nicht günstiger als die klassische Durchführung durch die öffentliche Hand kommen können, liegt v.a. an den höheren Kapitalkosten von privaten Unternehmern. Sie zahlen nicht nur höhere Zinsen als die öffentliche Hand, sondern wollen auch satte Gewinne sehen. An anderer Stelle habe ich gezeigt, wie enorm der Effizienzvorteil der Privaten sein müsste, damit ihr Kapitalkostennachteil kompensiert werden kann (Löhr 2013). Offenbar sehen jedoch auch die Rechnungsprüfer diesen Effizienzvorteil bei Privaten nicht, weder in Bezug auf Zeit noch auf Kosten. Wie hoch die Nachteile tatsächlich sind, ist schwierig zu ermitteln – laufen PPPs doch in der Regel intransparent ab.

An anderer Stelle haben wir in diesem Blog auch auf die ordnungspolitische Problematik solcher Projekte hingewiesen (Blogbeitrag „Let’s talk about tax: Steuern und Steuerstaat“), die jedoch auch im Kontext mit der jüngsten Stellungnahme des Bundesrechnungshofes kaum in der Öffentlichkeit diskutiert werden:

Derartige Maßnahmen geben ein (natürliches) Monopolgut in private Hand – ein Wettbewerb im Markt findet nicht mehr statt. Zwar könnte von einem Wettbewerb um den Markt gesprochen werden; an diesem beteiligen sich jedoch nur wenige große Konzerne. Mittelständische Unternehmen kommen nicht mehr zum Zug.

Je nach Finanzierungsmodell können u.U. die Bodenrenten durch die Betreiber privatisiert werden, wenn nämlich die Betreiber einen Teil der Autobahngebühren erhalten. Dieses Modell wurde auch bei deutschen Autobahnen verwendet (o.V. 2014). Dies stellt auch eine Privatisierung der Steuereintreibung dar  („tax farming“) – was nicht nur eine Umverteilungsorgie, sondern zugleich ein zivilisatorischer Rückschritt ist.

Von den Autobahnen profitieren v.a. die angeschlossenen Orte, und dort die Grundstückseigentümer. Ein Autobahnanschluss erhöht die Bodenrenten und Bodenwerte. Werden die Ersteller und Betreiber von Autobahnen nicht über Nutzungsgebühren (s. oben), sondern über Steuern finanziert, sacken die privaten Grundeigentümer Bodenrenten- und Bodenwerterhöhungen privat ein, während die Steuerzahler (und unter diesen v.a. die Arbeitnehmer) die Finanzierungslasten tragen.

Wie man es also dreht und wendet – man kann der Finanzierung von Infrastrukturmaßnahmen über PPP nur schwerlich einen ökonomischen Sinn abgewinnen. Möglicherweise jedoch einen politischen – hilft es doch, eine mächtige Lobby ruhig zu stellen und die Schuldenbremse zu umgehen. PPPs erscheinen als ein wunderbares Instrument des Rent Grabbing: Ökonomische Renten werden privatisiert, Risiken und Kosten werden in intransparenter Weise auf die Allgemeinheit verlagert, die über das Ausmaß der Belastung jedoch nicht informiert wird und faktisch keine Möglichkeit hat, ein Veto einzulegen.

In diesem Blog haben wir wiederholt die adäquate Durchführung und Finanzierung für öffentliche Infrastrukturen dargelegt: Über die Abschöpfung ökonomischer Renten, allen voran die Bodenrenten. Hinzu kommen Nutzungsgebühren, die je nach Verkehrsaufkommen schwanken könnten und sollten. So könnten die Kosten derartiger Infrastrukturmaßnahmen bequem abgedeckt werden. Private Unternehmer sollten beim Bau von Infrastrukturen selbstverständlich als Agenten eingeschaltet werden – der Staat soll nicht selbst die Bagger fahren. Doch Private sollten weder das Eigentum der Infrastrukturen noch ein faktisches Steuererhebungsrecht erhalten.

 

Mehr Informationen:

Löhr, D. (2013): Prinzip Rentenökonomie: Wenn Eigentum zu Diebstahl wird, Marburg 2013.

MDR Thüringen (2013): Rechnungshof rügt Bund wegen zu hoher Ausgaben. Online: http://www.mdr.de/thueringen/autobahn_privat_finanziert100.html

O.V. (2014): ÖPP-Projekte in Deutschland: Privat finanzierte Autobahnen sind teurer, in: Spiegel Online: http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/oepp-privat-finanzierte-autobahnen-sind-teurer-als-staatlich-gebaute-a-974654.html

Gabriel droht: Google an die Leine?

Dirk Löhr

Sie ist die unumschränkte Herrscherin im Netz. 91,2 % Marktanteil (Statista 2014). An der Suchmaschine von Google kommt keiner vorbei. Eigentlich sollte die Diskussion, ob Google eine marktbeherrschende Stellung hat, damit beendet sein. Es ließ aufhorchen, als letzten Monat ausgerechnet vom Vorstand der mächtigen Axel Springer AG ein öffentlicher Hilferuf gesendet wurde (Döpfner 2014). Nun setzte Bundeswirtschaftsminister Gabriel diese Woche einen drauf, als er ein Einschreiten gegen die Marktmacht von Google forderte – offenbar angespornt durch das Vorgehen der EU-Kommission gegen Google (Sueddeutsche.de 2014; SpiegelOnline 2014).

Umstritten ist, worauf sich die Macht von Google eigentlich begründet. Manche Ökonomen sprechen von einer „wesentlichen Einrichtung“, die den Zugang zur Netzinfrastruktur als „Türsteher“ kontrolliere. Andere charakterisieren Google als ein „natürliches Monopol“, das vorliegt, wenn ein einziger Anbieter den Markt kostengünstiger als eine Vielzahl von Anbietern versorgen kann. Begründet wird das Zustandekommen u.a. mit „indirekten Netzeffekten“, wonach – untechnisch gesprochen – ein Internetangebot umso attraktiver wird, je mehr andere Nutzer dieses ebenfalls wahrnehmen (vgl. Haucap / Kehder 2013). Allerdings: Bis ins letzte verstanden ist die Macht von Google noch nicht, gegen jedes Argument existieren gute Gegenargumente. Auch dies erschwert das konkrete Vorgehen gegen die Macht von Google.

Die traditionelle Vorgehensweise bei natürlichen Monopolen ist die Verstaatlichung. Sie wurde schon ernsthaft in Erwägung gezogen (Howard 2012). Bei einer dynamischen Industrie wie dem Internet wird dies allerdings von den meisten Ökonomen nicht ernsthaft in Betracht gezogen.

Weniger drastisch ist die Zerschlagung – als Vorbild dient die Trennung von Netz und Betrieb bei anderen netzgebundenen Infrastrukturen. Demnach dürfte ein Anbieter wie Google eigene Internetangebote in seiner Suchmaschine nicht bevorzugt behandeln und müsste diese organisatorisch auch von seinem Netz abtrennen. Diese Maßnahme gilt als weitreichend. Und auch hierüber denkt Gabriel nach. Doch trifft sie wirklich auch den Kern des Problems?

Ökonomen, Politiker und Kartellwächter tun sich also mit dem Phänomen Google schwer. Die Kostenstruktur gleicht der eines natürlichen Monopols, gleichzeitig ist die Suchmaschine eine Infrastruktureinrichtung. Man kann sie, wie Callas (2011), sogar als eine Einrichtung der Grundversorgung ansehen. Andererseits bereitet die Verstaatlichung einer solch hochdynamischen Industrie Bauchschmerzen. Der Mittelweg, eine Regulierung, erscheint wie ein Durchwurschteln ohne wirkliches Konzept.

Was tun? M.E. bietet der Fall Google auch die Chance, sich auf bewährte Konzepte zu besinnen. Das Internet gehorcht nicht vollkommen neuen ökonomischen Gesetzen. Daher sollte aus dem Faktum eines 91,2 %-igen Marktanteils endlich die Konsequenz gezogen werden: Man kann diesen Anteil ohne großen Schaden für den Wettbewerb auf 100 % erweitern. Allerdings nicht in privater Hand. Es geht andererseits auch nicht um die Verstaatlichung des Internet als solchem (Steinhau 2014). Sinnvoll wäre jedoch eine einzige kommerzielle Suchmaschine für Deutschland. Der Schlüssel hierfür ist eine exklusive Domain für eine deutsche Internet-Suchmaschine in staatlicher Hand (vgl. Wittkewitz 2010). Nun ist jedoch wie gesagt Vater Staat nicht derjenige, in dessen Schoß man das Vorantreiben von technischen Innovationen gerne legen will (Schmitt-Raiser 2011). Andererseits ist Wettbewerb im Markt nicht möglich. Machbar ist aber ein Wettbewerb UM den Markt. Dies kann mittels einer Ausschreibung geschehen. Hierbei haben AOL, Bing, Yahoo oder t-Online dieselben Chancen wie Google. Der Gewinner wird als Agent des Staates für den Betrieb der öffentlichen Infrastruktureinrichtung tätig. Zumal Monopolisten mit der Zeit träge werden, würde eine solche Regelung den Wettbewerb und die Innovation auf Dauer stützen und nicht hemmen. Zudem können über die Ausschreibung die ökonomischen Renten abgeschöpft werden, die an dem Monopol hängen – so leisten auch Google & Co. ihren Beitrag zum Gemeinwesen (hingegen üben sie sich derzeit meisterlich in der Kunst der legalen Steuervermeidung).

Anders als heute muss sich der Gewinner der Ausschreibung jedoch einer strengen staatlichen Aufsicht unterziehen, insbesondere, was die Nutzung der gewonnenen Daten und den Suchalgorithmus angeht. Letzterer ist vom Gewinner der Ausschreibung einem öffentlichen Kontrollausschuss offenzulegen, der auch die Neutralität der Suchmaschine überwacht.

Netz und Betrieb werden dabei organisatorisch und rechtlich radikal getrennt – bei Abmahnungen aufgrund von Bevorzugungen eigener Produkte und Dienste wird der Anbieter bei der nächsten Ausschreibungsrunde ausgeschlossen. Die Ausschreibungsrunden könnten alle drei bis vier Jahre erneut stattfinden.

Mit seinen Programmen AdWords und AdSense kreiert Google heutzutage hauptsächlich Werbeumsätze. Dabei werden von den Unternehmenskunden „Lagerenten“ kassiert: Wer an exponierter Stelle stehen will, zahlt entsprechend mehr. Diese „Lagerenten“ könnten über die Ausschreibung weitgehend abgeschöpft werden.

Heutzutage ist der Nutzer der Suchmaschine nicht Kunde, sondern das Produkt. Seine Daten sind die Ware, die Google an die Unternehmen verkauft. Letztere sind die eigentlichen Kunden. Daher sollte – anders als heute – der Nutzer der Suchmaschine die Wahl haben, statt mit seinen Daten mit Geld für die Nutzung der Suchmaschine zu bezahlen. Diejenigen Nutzer, die ihre Daten gegen kostenlosen Zugang zu den Suchmaschinen weiterhin zur Verfügung stellen wollen, können weiterhin mit persönlichen Daten bezahlen. Diejenigen Nutzer, die ihre Daten  nicht zur Verfügung stellen wollen, bezahlen für die Nutzung mit Cash – so wird auch der Wert der Daten transparent.

Nicht kommerzielle Suchmaschinen dürfen weiterhin frei betrieben werden, aber unter permanenter Missbrauchsaufsicht.

Was für Google angemessen ist, gilt noch lange nicht für andere Problemkandidaten. Zu Amazon, eBay etc. s. den Blogbeitrag “Wer schreit noch vor Glück? Über das Ama-Zoning unserer Innenstädte”). Die Facebook-Problematik ist ebenfalls ernst zu nehmen (vgl. Metzeler 2012; Howard 2012) – allerdings ist sie m.E. von minder schwerer Bedeutung für Wirtschaft und Gesellschaft als Google.

Märkte – auch im Internet – fallen nicht vom Himmel. Sie sind soziale Konstrukte. Eine sinnvolle Konstruktion liegt allein bei uns.

 

Literatur und Informationen

Callas, J. (2011): Google, Facebook und der Staat. ZeitOnline vom 1.10. Online: http://www.zeit.de/2011/40/Jon-Callas-ueber-Facebook

Döpfner, M. (2014): Warum wir Google fürchten. FAZ.net vom 16.4. Online: http://www.faz.net/aktuell/feuilleton/medien/mathias-doepfner-warum-wir-google-fuerchten-12897463.html

Haucap, J. / Kehder, C. (2013): Suchmaschinen zwischen Wettbewerb und Monopol: Der Fall Google, Working Paper, DICE Ordnungspolitische Perspektiven, No. 44, Juni.

Howard, P.N. (2012): Let’s Nationalize Facebook, Future Tense vom 16.8. Online: http://www.slate.com/articles/technology/future_tense/2012/08/facebook_should_be_nationalized_to_protect_user_rights_.single.html

Metzeler, C. (2012): Verstaatlicht Facebook & Google! In: Verantwortung vom 12.12. Online: http://www.verantwortung.org/2012/12/verstaatlicht-facebook-google.html

Schmitt-Raiser, R. (2011): Google verstaatlichen? In: Main Post vom 02.02. Online: http://www.mainpost.de/ueberregional/meinung/Google-verstaatlichen;art9517,5959286

Steinhau, H. (2014): Verstaatlichung des Netzes? Wohl kaum, aber … iRights info vom 21.03. Online: http://irights.info/2014/03/21/kommentar-verstaatlichung-des-netzes-wohl-kaum-aber/22192

Sueddeutsche.de (2014): Gabriel will Macht von Google brechen, 15.05. Online: http://www.sueddeutsche.de/digital/nach-eugh-urteil-gabriel-will-macht-von-google-brechen-1.1966016

Spiegel Online (2014): Streit um Marktmacht: Gabriel erwägt Schritte gegen Googles Monopolstellung, 16.5. Online: http://www.spiegel.de/netzwelt/netzpolitik/monopol-von-google-sigmar-gabriel-fordert-staerkere-regulierung-a-969733.html

Wittkewitz, J. (2010): Innenminister: Domain-Registrierung verstaatlichen, in: Netzpiloten.de vom 04.05. Online: http://www.netzpiloten.de/innenminister-will-domain-registrierungstellen-verstaatlichen/

Internet: Schmalspur auf der letzten Meile

Dirk Löhr

Es gab Widerstand, mit dem René Obermann, der damals noch amtierende Vorstandsvorsitzende der Deutschen Telekom, allerdings gerechnet hatte: Er wollte in den DSL-Verträgen eine Obergrenze für das enthaltene Datenvolumen festschreiben. Sobald diese erreicht wird, reduziert das Unternehmen die Geschwindigkeit des Breitbandanschlusses auf ein Minimum. „Vielsurfer“, die mehr Datenkapazität benötigen, sollen eben mehr zahlen. Allerdings benötigen auch Normalhaushalte in Zeiten von Streamingdiensten, Mediatheken oder internettauglichen Fernsehgeräten immer mehr Datenkapazität. Die Schnellsurfgrenze von 75 Gigabyte dürfte so rasch überschritten werden; bei den HD-Filmen neuester Generation kommt man demnächst sogar auf mehr als 100 Gigabyte. Würde man dann zurückgestuft, landet man bei einer Datenübertragungsrate wie in den 90er Jahren – oder man zahlt erheblich drauf. Zwischenzeitig ruderte die Telekom wieder ein Stück zurück. So will sie ein Tarif-Portfolio einführen, dass aus unlimitierten Flatrates und gedrosselten Volumen-Tarifen besteht. Vom Tisch ist die Sache also nicht. Der Grund für die geplante Drosselung – manche sprechen gar von der faktischen Abschaltung – des Internets sind Engpässe bei der Datenübertragung. Mit zunehmendem technischen Fortschritt und wachsendem Internetbezug wird der Datenhunger und damit die Engpassproblematik auf Dauer aber noch weiter zunehmen (Eikmann 2013).

Warum aber dieser Stau? Zwar ist der Datenverkehr gewachsen, die Netzkapazitäten haben allerdings mitgehalten. Insbesondere kann von einem Engpass im Backbone, dem aus Glasfaserkabeln und Knotenpunkten bestehenden Rückgrat des Telekommunikationsnetzes, keine Rede sein. Auch die Kosten für den Datentransport sind stetig gefallen, da einmal verlegte Kabel nur noch geringe Folgekosten durch Wartungsarbeiten verursachen. Der Engpass befindet sich vielmehr auf der Abfahrt von den Datenautobahnen (den Glasfasernetzen) hin zu den einzelnen Haushalten. Diese letzte Meile besteht aus Kupferkabeln, die zum überwiegenden Teil der Deutschen Telekom gehören. Finanziert wurde diese Infrastruktur mit Steuergeldern zu Zeiten des Staatsmonopols der Bundespost. Diese Kupferkabel sind grundsätzlich veraltet, wenngleich die Telekom mit beschränkten Mitteln nachrüstet. Mit beschränkten Mitteln, denn sie verdient gerade mit dem Engpass eine Menge Geld: Es handelt sich um mehrere Milliarden Euro im Jahr, indem sie anderen Anbietern die „Teilnehmeranschlussleitung“ vermietet. Die Telekom dürfte daher wenig Interesse haben, die letzte Meile des Netzes auszubauen und dem Ast, auf dem sie als privater Monopolist sitzt, abzusägen. Dieses Ausnutzen künstlich geschaffener Engpässe ist nämlich nichts anderes als eine ökonomische Rente, die durch eine private Monopolposition verursacht ist (Eikmann 2013).

Natürlich stellt nicht das gesamte Infrastrukturnetz ein natürliches Monopol dar, sondern nur bestimmte Teile davon. Monopolistische Engpässe bestehen v.a. auf der Verbindung zwischen der Verteilzentrale und dem Teilnehmeranschluss, der so genannten „letzten Meile“. Das Einziehen eines zweiten Telefonkabels auf der „letzten Meile“ wäre volkswirtschaftlich gesehen reine Ressourcenverschwendung, da sich das neue Kabel nicht vom bestehenden unterscheiden und jeder Teilnehmer stets nur eines davon nutzen würde. Auch aus betriebswirtschaftlicher Sicht wäre der Aufbau eines zweiten Kupferanschlussnetzes nicht sinnvoll, denn die Aussicht, diese Investition jemals zu amortisieren, wäre zum Vornherein gleich null.

Natürlich gehen die Interessen der Telekom dahin, das Monopol auf der letzten Meile aufrecht zu erhalten. So kann sie aus ihrer Monopolposition heraus gleich mehrfach abkassieren: Auf der einen Seite bei den Kunden, die neben ihrem Internetanschluss auch noch für zusätzliche Datenpakete und Zusatzangebote zahlen müssen. Auf der anderen Seite bei den Anbietern datenintensiver Dienste, die mit der Telekom eine kostenpflichtige Partnerschaft eingehen müssen, um ihre Angebote als sogenannte Managed Services vom begrenzten Datenvolumen auszunehmen (Eikmann 2013). Auch aufgrund dieses Monopols steht Deutschland bei der Dateninfrastruktur im internationalen Vergleich eher schlecht da: Kein Breitband, sondern Schmalspur auf der ganzen Linie (o.V. 2014).

Dennoch sehen Optimisten in der potentiellen Konkurrenz einen Hoffnungsschimmer. Denn das natürliche Monopol auf der „letzten Meile“ ist nicht unangreifbar. Mittlerweile gibt es alternative Anschlusstechnologien – beispielsweise in Form von Glasfaserkabeln, die, wenn sie sich auf breiter Linie durchsetzen, das natürliche Monopol des Kupferanschlussnetzes überwinden können. So betreibt bereits Google in den USA ein hochmodernes Glasfasernetz. Nicht unmöglich, dass der Konzern in die Lücke stößt, die sich in Deutschland auftut. Allerdings: Hat Google auch Interesse daran, die Peripherie (Mecklenburg-Vorpommern, den bayerischen Wald etc.) mit Glasfaserkabeln zu versorgen? Wahrscheinlich nein, denn das Investment rechnet sich unter den gegebenen Bedingungen nur in Agglomerationen. Die Konsequenz: Periphere Regionen dürften noch weiter von der Infrastruktur abgehängt werden – und v.a. für die Wirtschaft als Standort zunehmend an Attraktivität verlieren – wenn nicht die Investitionen in die Glasfasernetze subventioniert werden (Fischbach 2009).

Der Ausbau in die Peripherie kann allenfalls unter massiver Subventionierung durch die öffentliche Hand stattfinden. Und das Eigentum an der subventionierten Netzinfrastruktur soll dann bei wenigen großen Akteuren liegen? Wenn dies eintritt, ist die Glasfaser in privater Hand eine ausgesprochen problematische Angelegenheit: Mit der schier unerschöpflichen Bandbreite von mindestens 60 THz, die im Vergleich zu den 1 GHz eines Koaxkabels mehr als die 60 000-fache Übertragungskapazität bietet, schlägt der First Mover potenzielle Wettbewerber unweigerlich aus dem Feld. Die Duplizierung einer solch gewaltigen Kapazität ist etwa so sinnvoll wie der zweite Hauptbahnhof in einer Kleinstadt. Wie oben erwähnt, handelt es sich eben um ein „natürliches Monopol“. Dennoch besteht keinerlei Garantie, dass wenigstens die betreffenden privaten Monopolisten glücklich werden (s. unten).

Natürliche Monopole gehören in öffentliche Hand. Das ist nicht etwa eine sozialistische, sondern eine ur-liberale Forderung. Zwar wird immer wieder wird eingeworfen, der Staat könne hier nicht tätig werden, da er ansonsten die Innovationsdynamik ersticke. M.E. wird hier jedoch etwas verwechselt: Die Entwicklung der entsprechenden Technik ist sicherlich keine Aufgabe des Staates – genauso wenig wie die Providerdienste. Allerdings sollte die Installation einer Grundversorgung sehr wohl als Aufgabe der Daseinsvorsorge betrachtet werden (BBNA 2009) – und damit als eine Aufgabe der öffentlichen Hand. Die Befürchtung, Innovationen würden durch einen öffentlich vorangetriebenen Ausbau der Netzinfrastruktur gebremst, ist absurd. Das Legen von Kabeln und die Verwaltung der Infrastruktur hat wenig mit Innovation zu tun, wohl aber mit der Kontrolle über die Daten, deren Priorisierung im Falle von Engpässen und auch mit der Abschöpfung der ökonomischen Renten, die sich in diesem Falle ergeben. Inwieweit soll ein privater Mammutkonzern hier besser, kontrollierbarer und dem Gemeinwohl dienlicher sein als die öffentliche Hand? Das Internet ist ohnehin schon entgegen der Vorstellungen vieler Netzromantiker mittlerweile eine hoch zentralisierte Veranstaltung geworden, die von wenigen großen Akteuren beherrscht wird. Diese definieren auch die Filter, welche im Falle eines Engpasses im Netz die Daten priorisiert weiterleiten – im Wesentlichen ohne demokratische und rechtsstaatliche Aufsicht und Kontrolle. Dies schafft weitgehend unkontrollierte Macht in privater Hand – ein Aspekt, bei dem eigentlich bei jedem Ordnungspolitiker die Alarmglocken klingeln müssten. Macht muss monopolisiert werden – aber nicht in privaten Händen, sondern – von der Öffentlichkeit kontrolliert – beim Staat (ein Anliegen, das bereits Oppenheimer und die Ordoliberalen sehr beschäftigte). So ist der Staat beim Ausbau des Glasfasernetzes durchaus gefordert.

Wenn aber Private weitere Anstrengungen unternehmen, technische Alternativen zu entwickeln und das natürliche Monopol durch Substitute zu schwächen – umso besser. Aber: Egal ob die Datenübertragung via Funk oder physische Leitungen erfolgt: Die öffentliche Hand sollte nicht vergessen, dass immer „Land“ im klassisch-ökonomischen Sinne genutzt wird und daher marktgerechte Konzessionsabgaben verlangen, welche die ökonomischen Renten der Netzbetreiber abschöpfen. Die vertikale Integration von Telekommunikationsunternehmen (Netz und Betrieb unter einem Dach) ist nicht zuletzt deswegen verführerisch, weil dies derzeit größtenteils unterlassen wird und den Unternehmen physischen Grundlagen für die Netzinfrastruktur weitgehend unentgeltlich überlassen werden – am Ende auf Kosten des Steuerzahlers. Nicht zuletzt dies trägt auch zur Entstehung marktmächtiger Unternehmen bei – und Marktmacht ist ein wesentlicher Teil des Problems auf den betreffenden Märkten (s. die Debatte um den „Open Access“).

Ein weiteres prominentes Gegenargument gegen das Engagement der öffentlichen Hand beim Breitbandausbau zieht ebenfalls nicht: Der Mangel an finanziellen Mitteln. Bessere Datenwege auf der letzten Meile reduzieren nämlich die Transportkosten (der Daten). Genauso, wie ausgebaute Straßen die Bodenrenten und Bodenwerte abgelegener Standorte steigen lassen können, ist dies auch bei ausgebauten Datenwegen der Fall – die Nutzer rücken zusammen. Die eingesparten Transportkosten schlagen sich in höheren Bodenrenten und Bodenwerten nieder (von Bedeutung sind hier nur die Kosten der Investitionsinfrastruktur, nicht die Grenzkosten der Übertragung der Daten). Wie in diesem Blog immer wieder und auch weiter oben in diesem Beitrag erwähnt: Solange diese Renten von den privaten Grundstückseigentümern kassiert werden können, dürfte – ohne Subventionierung durch die Allgemeinheit – auch die Lust privater Konzerne, in den Ausbau der letzten Meile zu investieren, gering sein (o.V. 2009). So waren auch in der Vergangenheit die privaten Netzbetreiber nicht die großen Nutznießer des Internetbooms (Fischbach 2009). Würde man hingegen die Grundstückseigentümer – als diejenigen, die den Vorteil des Ausbaus über höhere Grundstückswerte einstreichen – auch zur Finanzierung heranziehen, ließe sich der Ausbau jedoch bequem stemmen. Allerdings: Die Privatisierung dieser ökonomischen Renten ist in unserer Gesellschaft eine heilige Kuh – aber eben kein Naturgesetz. Dem Verfasser dieses Beitrags ist ein monopolistischer Engpass in öffentlicher Hand – wenn er denn gesellschaftlich kontrolliert wird – wesentlich lieber als einer, der sich unkontrolliert in der Hand marktmächtiger Akteure befindet.

Die modernen Zeiten haben allen Unkenrufen zum Trotz einige zentrale alte ökonomische Gesetze nicht außer Kraft gesetzt. Dazu gehört, dass sich natürliche Monopole in öffentlicher Hand befinden sollten (Fischbach 2009). Allerdings darf der Staat dabei nicht in die falschen Hände geraten bzw. muss diesen entrissen werden (s. den Beitrag zu Franz Oppenheimer in diesem Blog). Derzeit haben bei den Verhandlungen mit der Bundesnetzagentur vor allem gut organisierte und mächtige Wirtschaftsinteressen das Wort – das ist entschieden die falsche Richtung. Ein weiterer wunder Punkt ist die Trennung von Netz und Betrieb. Der Staat sollte lediglich die Basisnetzinfrastruktur bereitstellen und über Konzessionsabgaben die ökonomischen Vorteile privater Netzbetreiber abschöpfen. Das Betreiben von Providerdiensten ist hingegen Sache der Privaten. Damit wären schon wesentliche Schritte zur Entflechtung getan, ohne dass es des Regulierungsdickichts bedürfte, das sich derzeit im Rahmen der Politik der Bundesnetzagentur abzeichnet. Erst über ein offen erreichbares, diskriminierungsfreies Netz lässt sich der Wettbewerb einer Vielzahl von Anbietern gegenüber dem Endkunden überhaupt einrichten.

 

Literatur:

BBNA (2009): Breitbandversorgung als kommunale Daseinsvorsorge. Online: http://www.breitband-neckaralb.de/index.php?id=15&tx_ttnews%5Btt_news%5D=7&cHash=0e63392ad279b54702778369e21caa16

Eikmann, J. (2013): Das erdrosselte Internet, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, Juni. Online: https://www.blaetter.de/archiv/jahrgaenge/2013/juni/telekom-das-erdrosselte-internet%20%20

Fischbach, R. (2009): Internet: Zensur, technische Kontrolle und Verwertungsinteressen, in: Bisky, L. et al. (Hrsg.): Medien – Macht – Demokratie – Neue Perspektiven, Berlin, S. 109-133.

o.V. (2013): IPv6-Rat: Subventionen nur für IPv6-Breitband-Internet, heise-online. Online: http://www.heise.de/netze/meldung/IPv6-Rat-Subventionen-nur-fuer-IPv6-Breitband-Internet-199533.html

o.V. (2014): Breitbandanschlüsse in Deutschland mangelhaft. Online: http://www.macerkopf.de/2014/01/30/breitbandanschluesse-in-deutschland-mangelhaft/

 

PKW-Maut: Lichtblick am Horizont

Dirk Löhr

Überraschung am Monatsende. Kaum jemand hat damit gerechnet – am wenigsten wohl der grüne Europaabgeordnete Michael Cramer. Dieser wollte von EU-Verkehrskommissar Siim Kallas wissen, ob die sogenannte Ausländermaut der CSU mit dem europäischen Recht vereinbar sei. Die Antwort von Kallas verblüffte die Laien, und die Experten wunderten sich. Demnach ist die Einführung einer generellen Pkw-Maut für In- und Ausländer mit EU-Recht vereinbar. Deutsche Autofahrer könnten gleichzeitig durch eine Absenkung der Kfz-Steuer entlastet werden. Dies stelle keine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit dar.

Grundsätzlich ist der Vorschlag einer Maut als nutzungsabhängiger Gebühr sinnvoll. Auf diese Weise könnten Nutzungsvorteile abgeschöpft und im Gegenzug die Steuerlast gesenkt werden. Dies belastet – anders als das gegenwärtige System – verursachungsgerecht den Nutzer der Infrastruktur. Insoweit ein ausdrückliches Lob für Herrn Kallas. Wenn dann noch die Kosten, die auf andere Menschen durch Spritfresser in Form von Luftverschmutzung etc. abgewälzt werden, durch entsprechend hohe Abgaben auf den Kraftstoffverbrauch eingefangen würden, könnte das Finanzierungssystem für den Straßenverkehr schon einen entscheidenden Schritt vorwärts tun.

Kallas betonte aber auch, dass eine Maut “in einem angemessenen Verhältnis zur Nutzung der Infrastruktur stehen” solle. Durchdenkt man diese Forderung, so müsste jedoch nicht nur eine „Flatrate“ abgelehnt werden –  also eine einheitliche Gebühr für alle, egal ob Wenig- oder Vielfahrer. Vielmehr müsste sich die Nutzergebühr auch danach richten, welche Verkehrsverbindung zu welchem Zeitpunkt genutzt wird.

Zu Stoßzeiten (zeitliche Dimension) und bei stark frequentierten Routen (räumliche Dimension) dürfte nämlich die Zahlungsbereitschaft der Nutzer wesentlich höher liegen als mitten in der Nacht und „in the middle of nowhere“. Wenn die Maut jedoch nicht danach unterscheidet, fallen Nutzern mit hoher Zahlungsbereitschaft durch die Flatrate unverdiente Vorteile zu: Es entstehen ökonomische Renten. Es handelt sich hier um nichts anderes als eine spezielle Form der Bodenrente: Diese entstehen immer dort und dann, wo und wann die Ballungen an konkurrierenden Nutzungen am größten sind. Umgekehrt findet keine Abschreckung für Verkehrsteilnehmer statt, die nicht dringliche Fahrten zu Stoßzeiten vornehmen.

Der Teufel einer sachgerechten Umsetzung der Forderung von Kallas steckt also im Detail. Wünschenswert wäre demnach einerseits eine differenzierte Erfassung der Autobahn- bzw. Straßennutzung bei Inländern, was technisch grundsätzlich technisch und finanziell machbar sein dürfte (allerdings nicht mit dem bestehenden System von Toll Collect – zumindest nicht flächendeckend). Zumal man andererseits Ausländern für die gelegentliche Nutzung deutscher Straßen nicht den Kauf der entsprechenden Gerätschaft zumuten kann, bleibt hier wohl nicht mehr die mehr oder weniger pauschale Erfassung über eine Vignettenlösung. Es bliebe rechtlich zu prüfen, ob diese pragmatische Differenzierung schon wieder als eine Diskriminierung nach Staatsangehörigkeit gewertet würde oder sich noch in den Grenzen zulässiger Typisierungen des Abgabensystems befindet.

Wenngleich noch wichtige Eckpunkte wie z.B. die Rückverteilung eines Teils der Abgaben (im Rahmen eines ressourcenbasierten Grundeinkommens) in der Diskussion noch fehlen, stellt sie dennoch einen Lichtblick dar: Sie weist in die Richtung einer Ablösung des bestehenden ineffizienten, ineffektiven und sozial desaströsen Steuersystems durch eine Abschöpfung ökonomischer Renten. Über eine konsequente Durchsetzung dieses Prinzips könnte man sogar ganz auf Steuern im herkömmlichen Sinne verzichten. Nichts anderes besagt das „Henry George-Theorem“, das u.a. vom Nobelpreisträger Joseph E. Stiglitz formalisiert und im Rahmen dieses Blogs schon wiederholt geschildert wurde.

Mehr in: D. Löhr (2013), Prinzip Rentenökonomie: Wenn Eigentum zu Diebstahl wird, Marburg 2013. Online: http://www.metropolis-verlag.de/Prinzip-Rentenoekonomie/1013/book.doc

Spiegel online: http://www.spiegel.de/politik/deutschland/eu-kommissar-pkw-maut-ist-mit-europaeischem-recht-vereinbar-a-930927.html

SZ: http://www.sueddeutsche.de/politik/eu-kommission-zu-pkw-maut-fuer-auslaender-bruessel-stuetzt-seehofers-maut-plaene-1.1807897

Public Private Partnerships – ein El Dorado für Rent Grabbing

Dirk Löhr

„Neudeutsch“ klingt immer modern, weltoffen, aufgeschlossen – wenngleich nicht jeder weiß, was sich dahinter so alles verbirgt. Wenn man interessierten Anwälten folgt, sind Public Private Partnerships (kurz: „PPPs“) DIE Lösung v.a. für die finanziellen Probleme der öffentlichen Hand. Wir erlauben uns jedoch, ein wenig Wasser in den Wein zu gießen. PPPs stellen oft ein El Dorado für Rent Grabbing-Aktivitäten dar. Um richtig verstanden zu werden: Uns geht es vorliegend nicht darum, PPPs pauschal zu verdammen. Dies ist allein schon deswegen schlecht möglich, weil es keine allgemeinverbindliche Definition von PPPs gibt. Einige Autoren gehen von einem PPP aus, wenn sich mindestens zwei der nachstehend genannten Elemente in der Hand eines der beiden Partner (privat oder öffentlich) befinden: Planung, Erstellung, Finanzierung, Betrieb oder das sog. „wirtschaftliche Eigentum“ an dem Projekt. Würde also z.B. eine Schule von einem Privaten erstellt und finanziert, würde man danach bereits von einem PPP sprechen. Wenn es hier auch nicht um eine pauschale Ablehnung von PPPs geht, so sind problematische Konstellationen leider eher der Regel- als der Ausnahmefall.

Der wichtigste Geburtshelfer von PPPs ist wie gesagt die finanzielle Not der öffentlichen Hand. Diese ist aber eine unmittelbare Folge der in diesem Blog problematisierten Privatisierung der ökonomischen Renten. Dies kann mittels des Henry George-Theorems („Golden Rule of Local Public Finance“) illustriert werden, das nachfolgend in vereinfachter und verallgemeinerter Form dargestellt ist. Formalisiert wurde es u.a. durch den Nobelpreisträger und früheren Weltbank-Chefökonomen Joseph Stiglitz – zuerst für die kommunale Ebene, mittlerweile wird es verallgemeinert.

Volkseinkommen als Funktion der Bevölkerung (eigene Darstellung)

Zusammensetzung   Verteilung
Private Güter und Dienstleistungen  <=> Löhne (Produktionsfaktor Arbeit)
Zinsen (Produktionsfaktor Kapital)
Öffentliche Güter und Dienstleistungen  <=> Renten (Produktionsfaktor Land i.w.S.)

Abbildung: Das Henry George-Theorem (vereinfacht)

Nach dem Henry George-Theorem könnten die öffentlichen Güter (Infrastruktur, Sicherheit, Bildungs- und Gesundheitseinrichtungen) unter bestimmten Bedingungen vollständig aus den Bodenrenten finanziert werden. Werden aber – wie in den meisten westlichen Staaten üblich – die (Boden-) Renten privatisiert und damit der durch das Henry George-Theorem beschriebene sachgesetzliche Zusammenhang durchbrochen (der eine Vergemeinschaftung der Renten impliziert), muss die Inwertsetzung der öffentlichen Güter durch Steuern auf Kapital und Arbeit finanziert werden. Das Gegenstück zur Privatisierung öffentlicher Werte (Renten) ist also die Konfiskation privater Werte.

Betroffen ist dabei v.a. der Faktor Arbeit, über die Lohnsteuer, da dieser – anders als das Kapital – kaum flüchten kann. In vielen Staaten wird der Zahltag über die Aufnahme von Schulden in die Zukunft verschoben und damit auf künftige Generationen abgewälzt. Will man dies vermeiden, heißt es „sparen“: Die öffentlichen Güter werden dann nur unzureichend zur Verfügung gestellt, was z.B. weniger Schulen und Polizei oder Schlaglöcher in den Straßen bedeutet. Eine nachhaltige Finanzierung der öffentlichen Güter ist dann nicht mehr gewährleistet. Das Angebot des „vierten Produktionsfaktors“, nämlich der Infrastruktur, ist dem entsprechend dürftig.

Sicher: Auch die Steuerfinanzierung der Infrastruktur ist kein Königsweg – zumal damit regelmäßig auch ein Entmutigungseffekt einhergeht (in Gestalt steuerlicher Zusatzlasten). Doch selbst unter Einrechnung der steuerlichen Zusatzlasten sind PPPs kein finanzieller Gesundbrunnen.

Allerdings scheinen PPPs DIE Lösung zu sein, wenn man die „heilige Kuh“ nicht antasten, d.h. die ökonomische Rente nicht abschöpfen will. Den privaten Partnern stehen nicht selten die Euro-Zeichen in den Augen geschrieben, verspricht man sich doch oft eine weitgehend konkurrenzfreie Beteiligung an den ökonomischen Renten, welche die zu finanzierende Infrastruktur abwirft. Beispiele sind Infrastrukturmonopole (wie die Erhebung von Straßennutzungsgebühren durch private Betreiber) oder die private Entwicklung von Baugebieten – finanziert über die private Abschöpfung von Bodenrenten und Bodenwerten („Value Capture“). Der durch die Privatisierung der Bodenrente finanziell geschwächte Staat gibt z.B. einem privaten Developer einen Freibrief zur Abschöpfung der durch die Entwicklungsmaßnahmen kreierten Bodenrente in die Hand. Da sich diese jedoch nicht nur aus den (direkt zurechenbaren) Anstrengungen des privaten Developers, sondern auch aus (nicht direkt zurechenbaren) Gemeinschaftsleistungen (z.B. Angebot an Kindergartenplätzen, Attraktivität des gesamten Umfeldes) speist, zieht der private Entwickler in den meisten Fällen wesentlich mehr durch „Value Capture“ (Vereinnahmung des Bodenwertzuwachses) heraus, als er in die Entwicklung eines Areals investierte. Dies geschieht zudem regelmäßig in einer ziemlich intransparenten Weise. Zu fordern wäre, dass der Staat sich der Bodenrente bemächtigt und hieraus den Developer auf Grundlage von transparenten, öffentlich zugänglichen und kontrollierbaren Verträgen bezahlt („Cost Covering“ statt „Value Capture“).

PPPs sind aber – insbesondere dann, wenn ökonomische Renten angezapft werden – regelmäßig intransparent. Sie werden – sofern es sich um „institutionelle PPPs“ handelt – im Rahmen privater Rechtsformen vollzogen. Hierdurch und durch Geheimhaltungsklauseln zieht man den Informationsfreiheitsgesetzen, die ja eigentlich Einsicht für die Bürger bringen sollten, die Zähne. Oft werden unter diesem Schleier versteckt Risiken auf die öffentliche Hand bzw. auf intransparente Weise finanzielle Lasten auf schwach organisierte Gruppen (Steuerzahler) verlagert bzw. auf Kosten nachfolgender Generationen über intransparente Schattenhaushalte in die Zukunft verschoben.

Das Argument angeblich höherer Effizienz der Privaten zieht dabei zur Rechtfertigung von PPPs in den seltensten Fällen: Private haben regelmäßig wesentlich höhere Kapitalkostenforderungen als die öffentliche Hand, welche normalerweise die Effizienzvorteile (wenn sie denn bestehen) mehr als aufwiegen. Dies betrifft v.a. die geforderten Eigenkapitalrenditen. Die Kritik der Rechnungshöfe an bestehenden PPPs füllt mittlerweile Bibliotheken.

Auf der anderen Seite hat sich jedoch auch manch ein privater Partner schon heftig verkalkuliert – wenn nämlich die durch seine Investitionen geschaffenen Renten in andere private Taschen fließen. Das Henry George-Theorem kann nämlich auch von links nach rechts gelesen werden: Sinnvolle Infrastrukturmaßnahmen generieren Bodenrenten und Bodenwerte. Der private Partner kann sich die Renten aber nur zunutze machen, wenn er das Eigentum am betroffenen „Land“ i.w.S. hat und somit nicht ein Anderer  die Sahne der Bodenrente abschöpfen kann – eine wesentliche Bedingung für das Gelingen des Geschäftskonzepts, das an den zeitgenössischen Kaderschmieden des Managements aber nicht gelehrt wird.

„Institutionelle PPPs“ – bei denen sich also ein erwerbswirtschaftlich orientiertes Unternehmen mit der öffentlichen Hand unter dem Dach einer Gesellschaft zusammentut – sind zudem auch aufgrund der oftmals unterschiedlichen Orientierung der „Partner“ problematisch. Anders als bei einer Ehe (die im doppelten Sinne zwecklos) ist, sollten die Anteilseigner einer Gesellschaft nämlich einen gemeinsamen Zweck verfolgen. In der Mehrzahl der Fälle geht es der öffentlichen Hand dabei um die Versorgung mit Infrastruktureinrichtungen (Leitwert: Versorgung), dem privaten Partner aber (legitimer Weise) um Gewinne. Dass sich dies „beißen“ muss, können wohl sehr viele PPP-Praktiker bestätigen. Zudem soll der Staat – in seiner Rolle als Hüter des Gemeinwohls unterschiedliche Interessen in neutraler Weise ausgleichen. Zudem ist es problematisch, wenn sich der Staat von bestimmten Sonderinteressen vereinnahmen lässt. Es ist z.B. ein Unding, wenn der private Partner – motiviert durch einzelwirtschaftliche Rentabilitätsinteressen – im Rahmen von Projektentwicklungen wesentlich das öffentliche Gut „Planung“ mitbestimmt (vgl. §§ 11, 12 BauGB). Die Planung verliert dann ihre Fähigkeit, widerstreitende Interessen von Anspruchsgruppen in neutraler Weise ausgleichen zu können.

Um es noch einmal deutlich zu machen: Der Staat hat andere Aufgaben, als selber Lastwagen zu fahren. Soweit keine hoheitlichen Aufgaben betroffen sind, kann und soll sich der Staat der Hilfe privater Unternehmer bedienen, allerdings nur auf der Grundlage transparenter und kontrollierbarer Kostenübernahmevereinbarungen – das private „Value Capture“ ist hingegen zu einem großen Teil Diebstahl an der Allgemeinheit. Um dabei bestehende Interessengegensätze zwischen Privatwirtschaft und Allgemeinheit offen und transparent zu gestalten, bietet das Schuldrecht (und nicht das Gesellschaftsrecht) gute Möglichkeiten. Gesellschaftsrechtliche Lösungen sind hier nicht Ziel führend.

Es verwundert wenig, dass nach einigen Jahren der Euphorie mittlerweile auch viele PPPs wieder hart auf dem Boden der Realität gelandet sind. Die Versprechen vieler Berater (die sich inzwischen finanziell gesund gestoßen haben) an die Kommunen, erwiesen sich als Schall und Rauch. Die blauäugige Jungfrau hatte sich mit dem Schurken ins Bett gelegt und musste beim Aufwachen erkennen, dass sie während des Tiefschlafs missbraucht wurde. Berater und Anwälte verfolgten ihre eigenen Geschäftsinteressen und traten keineswegs als neutrale Sachwalter auf. Die Verträge verteilen Lasten und Risiken oft sehr einseitig zuungunsten der Öffentlichen Hand. Aus diesem Grunde versuchen viele Kommunen mittlerweile einen Ausstieg aus PPP-Arrangements – „Rekommunalisierung“ ist hier das Stichwort. Ein solcher Ausstieg kann aber zuweilen teuer kommen.

Somit bleibt die Frage: Warum verzichtet der Staat auf die ökonomischen Renten und überlässt diese Privaten? Die Basis für die staatliche Finanzierung ist in den ökonomischen Renten, die durch sinnvolle Infrastrukturmaßnahmen generiert wird, durchaus vorhanden. Es gilt allerdings, diese konsequent abzuschöpfen.

Mehr in: D. Löhr (2013), Prinzip Rentenökonomie: Wenn Eigentum zu Diebstahl wird, Marburg 2013. Online: http://www.metropolis-verlag.de/Prinzip-Rentenoekonomie/1013/book.do

Fahrpreiserhöhungen der Deutsche Bahn AG: Alle Jahre wieder

Dirk Löhr

Bahnfahren wird von Dezember an teurer. Die Karten für Intercity und ICE kosten zum Fahrplanwechsel im Schnitt 2,5 Prozent mehr, wie die Deutsche Bahn am Montag in Berlin bekanntgab. Gleiches gilt für die Bahncard 50. Auch die Bahncard 25 soll teurer werden

Das Ziel, Verkehr von der Straße auf die Schiene zu verlagern, kann so kaum erreicht werden. Dieses Ziel stößt sich nämlich hart an der ökonomischen Rente. Plastisch dargestellt, führt die Verbindung von Stadt A mit Stadt B durch eine Bahnlinie zum Anstieg der Bodenrenten und Bodenwerten in beiden Städten. Die faktische Entfernung, und damit die Reise- und Transportkosten sinken nämlich.

Lässt man – wie in Deutschland – die Privatisierung dieser Renten zu, profitieren von diesem Anstieg die privaten Grundeigentümer. Im Gegenzug müssen in den Fahrpreisen die vollen Kosten (auch für die Bahntrasse) von den Fahrgästen eingefordert werden. Dies ist, wie der Umgang mit der Trasse anzeigt, heute auch nur teilweise der Fall. Die mangelhafte Wartung des Streckennetzes ist für einen großen Teil der Verspätungen verantwortlich. Gleichzeitig wird immer mehr Strecke zurückgebaut und ausgedünnt.

Das sog. „Henry George-Theorem“ verweist auf eine andere Lösung. Hiernach können die öffentlichen Güter (Sicherheit, Bildung, Gesundheitseinrichtungen) unter bestimmten Bedingungen vollständig aus den Bodenrenten finanziert werden.

Volkseinkommen als Funktion der Bevölkerung (eigene Darstellung)

Zusammensetzung   Verteilung
Private Güter und Dienstleistungen  <=> Löhne (Produktionsfaktor Arbeit)
Zinsen (Produktionsfaktor Kapital)
Öffentliche Güter und Dienstleistungen  <=> Renten (Produktionsfaktor Land i.w.S.)

Abbildung: Das Henry George-Theorem (vereinfacht)

So könnten die Bodenrenten vergemeinschaftet und darüber auch die Fixkosten der Netzinfrastruktur abgedeckt werden. Über die Bodenrenten wäre eine Selbstfinanzierung des Infrastrukturnetzes theoretisch möglich. Die Verkehrspolitik könnte auf das „Say’schen Gesetz des Verkehrswesens“ bauen, wonach sich das Angebot an öffentlichen Transportmitteln seine eigene Nachfrage schafft. Noch mehr: Die Bahnen könnten zu Grenzkosten fahren. Mit BahnCard 50-Preisen (minus X) für alle und einem entsprechend ausgebauten Netz wäre die Wettbewerbsfähigkeit der Schiene gegenüber dem Individualverkehr wesentlich gestärkt – im Vergleich zu heute. Dies alles ist keine graue Theorie, sondern wurde z.B. bereits in Hongkong praktiziert. In Deutschland wird dieser wesentliche Schritt hin zur Verlagerung des Verkehrs von der Straße auf die Schiene allerdings durch die Privatisierung der ökonomischen Renten verunmöglicht.

Mehr in: D. Löhr (2013), Prinzip Rentenökonomie: Wenn Eigentum zu Diebstahl wird, Marburg 2013. Online: http://www.metropolis-verlag.de/Prinzip-Rentenoekonomie/1013/book.do