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Görlitz: Das Drama der Peripherie

Dirk Löhr

Die Beerdigung des Görlitzer Siemens-Werkes ist beschlossene Sache. Zumal auch dem Bombardier-Werk ein ähnliches Schicksal droht, sieht die Zukunft für die ostsächsische Stadt düster aus. Da hilft auch der Titel der schönsten Filmstadt des Jahres nicht viel weiter. Zwar geht es Siemens an sich außerordentlich gut, doch das Turbinengeschäft steht unter Druck. Neben Nachfrageeinbrüchen macht dem Standort Görlitz auch der Kostendruck zu schaffen. Siemens will daher Kapazitäten abbauen. Der peripher gelegene Standort steht dabei in Konkurrenz zum wichtigeren und zentraler gelegenen Standort Mühlheim. Offenbar hat sich der Konzern zugunsten des Letzteren entschieden.

Siemens

Selbstverständlich kann man die Managemententscheidungen bezüglich der Ausrichtung des Görlitzer Werkes kritisieren.  Allerdings steht der Siemens-Standort Görlitz auch stellvertretend für ein – hausgemachtes – Problem vieler peripherer Regionen. Sie sind immer weniger konkurrenzfähig und verlieren ihre wirtschaftliche Attraktivität. Osteuropäische und chinesische Konkurrenzfirmen produzieren ca. ein Drittel günstiger als Siemens in Görlitz. Der Wettbewerbsnachteil resultiert dabei v.a. aus den in Deutschland sehr hohen Lohnkosten. Dabei geht es weniger um die Nettolöhne – diese sind relativ bescheiden, insbesondere im Osten der Republik. Belastend wirken neben den Verbrauchsteuern (Umsatzsteuern) v.a. die hohen Lohnnebenkosten – hier ist Deutschland eines der führenden Länder innerhalb der OECD. Der Wurm ist also in unserem Steuer- und Abgabenwesen zu suchen.

Um die destruktiven raumwirtschaftlichen Auswirkungen unseres Abgabensystems ermessen zu können, ist eine an den klassischen Ökonomen David Ricardo sowie Johann Heinrich von Thünen angelehnte Betrachtung Ziel führend:
Jedes raumwirtschaftliche Gebilde lässt sich in Zentrum und Peripherie einteilen. In den Zentren werden hochwertigere Produkte und Dienstleistungen erstellt als in der Peripherie; dort werden auch die höheren Einkommen erzielt. Hingegen unterschieden sich die Kosten für die mobilen Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital aufgrund von Wanderungsbewegungen nicht wesentlich voneinander (in den zentralen Lagen werden allerdings Qualifikationszuschläge bezahlt, zudem laufen die Wanderungsbewegungen beim Faktor Arbeit wesentlich langsamer ab als beim Faktor Kapital). Zieht man von den Einnahmen aus der Produktion die Kosten der mobilen Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital ab, so ergibt sich der Bodenertrag („Bodenrente“) als Restgröße. Bodenerträge sind somit „soziale Überschüsse“ und stellen keine privaten Kosten dar, die für die Erhaltung der mobilen Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital anfallen. Die Abbildung illustriert das Gesagte:  Görlitz

Quelle: Eigene Darstellung

In zentralen Lagen sind die Bodenerträge und damit auch die Bodenwerte hoch, im ländlichen Raum gering. Im „Grenzland“ können aus den Einkommen noch gerade die Kosten für die mobilen Produktionsfaktoren bezahlt werden; die Bodenrenten als „soziale Überschüsse“ verschwinden hier fast.

Durch Lohnsteuern und Sozialabgaben werden nun die Kosten des Faktors Arbeit erhöht – nahezu auf das Doppelte des Nettolohnes. Diese erhöhten Kosten des Faktors Arbeit tragen aber (genauso wie die – geringeren – Steuern auf den Faktor Kapital sowie die Steuern auf den Verbrauch) zur Strangulierung der Peripherie bei: Das Grenzland – auf dem gerade noch kostendeckend gewirtschaftet werden kann – wandert nämlich nach „innen“ (von Grenzland 0 nach Grenzland 1). Verschärft werden diese Effekte noch durch steuerliche Zusatzlasten (die in der Abbildung nicht eingezeichnet sind): Aufgrund von Ausweichreaktionen und Entmutigungseffekten ist das Einkommen geringer, als es ohne diese schädlichen Steuern wäre. Das Grenzland verschiebt sich aufgrund dieses Effektes noch weiter nach innen als dargestellt.

Die Peripherie braucht Luft zum Atmen. Sinnvoll wäre es daher, die Steuern auf die Faktoren Kapital und v.a. Arbeit, aber auch die Verbrauchsteuern stark zu reduzieren und statt dessen die Bodenrente abzuschöpfen. Konventionelle Steuern schmälern die Bodenrente – Hochsteuerländer haben niedrige Bodenrenten und Bodenwerte und umgekehrt. Würde der vorgeschlagene “Tax Shift” radikal durchgeführt, so würden die wegfallenden Steuern und Sozialabgaben heutiger Art daher zunächst die Bodenrente entsprechend erhöhen (1.219 Mrd. Euro). Dieser Effekt wird noch durch die entfallenden steuerlichen Zusatzlasten erhöht, die mindestens 10 Prozent des Steueraufkommens betragen dürften (also mindestens ca. 120 Mrd. Euro). Werden zusammen mit den vorgenannten Bodenrenten schließlich noch die bislang privatisierten Bodenrenten (mindestens ca. 150 Mrd. Euro) konsequent abgeschöpft, könnte das gesamte staatliche Finanzierungspotenzial um ca. einen Bundeshaushalt erhöht werden. Dies ist die Idee der Bodenwertsteuer als “Single Tax”. Dass die Finanzierung der Gemeinwesen über die Bodenerträge möglich ist, bestätigt auch das Henry George-Theorem.

Das Aufkommen aus der Single Tax würde nicht nur für eine bessere Finanzierung von Infrastrukturen etc. ausreichen, sondern auch für eine vernünftige soziale Absicherung – diese wäre dann allerdings aus den Bodenrenten finanziert, anstatt aus Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträgen. Unter diesen Umständen bestünde sogar noch Luft für Lohnerhöhungen, selbst in den peripheren Regionen.

Schließlich wäre – unabhängig davon, ob im Zentrum oder in der Peripherie – die Entlastung des Faktors Arbeit von Nebenkosten v.a. wichtig für die Konkurrenzfähigkeit der weniger qualifizierten Arbeit in Zeiten der Globalisierung. Aus dieser Gruppe rekrutiert sich der größte Teil der Langzeitarbeitslosen. Deutschland ist nämlich dazu gezwungen, sich aufgrund seiner hohen Lohn(neben-)kosten im internationalen Wettbewerb auf ein hochwertiges Produktsegment zu konzentrieren. Dies erfordert hochqualifizierte Fachkräfte; die geringer qualifizierten bleiben auf der Strecke; potenzielle Produzenten können mit der billigeren Konkurrenz v.a. aus Fernost nicht konkurrieren. Kein Wunder, dass die Globalisierungsverlierer Parteien nachlaufen, welche wieder längst vergessen geglaubte Töne anstimmen.

Die anstehende Reform der Grundsteuer könnte ein Einstieg in ein Steuersystem sein, das die Nutzung von Land und Natur anstelle von produktiven Investitionen und v.a. Arbeit und Verbrauch belastet. Die Bodenwertsteuer wäre hierbei das Mittel der Wahl. Eine aufkommensneutrale Umstellung, wie sie von der Initiative “Grundsteuer: Zeitgemäß” gefordert wird, wäre der erste Schritt zum Um-Steuern.

 

Weiterführende Literatur:

Henry George (2017): Fortschritt und Armut, Metropolis-Verlag, Marburg.

 

 

 

 

Globalisierung gestalten! Eine geoklassische Perspektive

Dirk Löhr

Globalisierung und Freihandel – hieran scheiden sich die Geister.

Auf der einen Seite stehen die Ökonomen, deren Lehrbücher eine Vermehrung des Wohlstandes durch Freihandel versprechen. Bei der Begründung fehlt zumeist nicht der Name “David Ricardo”, der mit seinem Theorem komparativer Kostenvorteile die theoretischen Grundlagen für den Freihandel legte. Knapp formuliert, macht danach sogar der Austausch zwischen Ländern Sinn, bei denen ein Partner überall kostengünstiger als der andere produziert. Er bekommt durch den Handel nämlich den Rücken frei, um sich auf das zu spezialisieren, was er am besten kann. Das „Mehr“ kann zwischen den Partnern aufgeteilt werden. Auf welche Weise dies geschieht, ist freilich in der Theorie Ricardos nicht bestimmt. Problematisch ist u.a. auch, dass die Theorie Ricardos nur unter bestimmten Bedingungen die gewünschten Ergebnisse hervorbringt, darunter die Abwesenheit von Arbeitslosigkeit.

Auf der anderen Seite stehen globalisierungskritische Bewegungen wie z.B. ATTAC. Freilich bekommt der Beobachter oft den Eindruck, dass dies oft eher aus dem Bauch als aus einer fundierten Analyse heraus geschieht. Andererseits gibt es auch fundierte Kritik, wie z.B. durch den Ökonomiepreisträger Joseph E. Stiglitz, der sich zu dem Thema am 20. August im Handelsblatt äußerte.

Joseph E. Stiglitz (source: Wikipedia)
Joseph E. Stiglitz (© Raimond Spekking / CC BY-SA 4.0 (via Wikimedia Commons)

Stiglitz argumentiert, dass es großen Bevölkerungssegmenten in den hochentwickelten Ländern eben nicht gut geht. So leiden in den USA die unteren 90 Prozent – und das ist die Mehrheit – unter stagnierenden Einkommen. Dieser Prozess hält schon seit über 30 Jahren an.  Das mittlere Einkommen vollzeitbeschäftigter männlicher Arbeitnehmer liegt inflationsbereinigt niedriger als vor 42 Jahren. Am unteren Rand sind die Reallöhne mit dem Niveau von vor 60 Jahren vergleichbar. In Europa dürfte es im Trend nicht viel besser aussehen (s. für Deutschland auch Abbildung 2 unten). Das ist die Saat, auf der dann auch die rechte Agitation gedeiht.

Stiglitz betont einen wichtigen Aspekt, der in der herkömmlichen ökonomischen Theorie gemeinhin zu wenig Aufmerksamkeit findet: Der internationale Austausch von Waren und Dienstleistungen ist ein Ersatz für Migration. Es steht zwar nicht der chinesische Arbeiter in der chinesischen Fabrik in Deutschland und konkurriert unmittelbar die Löhne des deutschen Kollegen herunter. Aber der Preisdruck, den das importierte chinesische Produkt auf die deutsche Konkurrenz ausübt, kann eine ähnliche Wirkung erzeugen. Dies betrifft vor allem die Kosten ungelernter Arbeit bzw. von Tätigkeiten, in denen die alten Industrieländer über geringere (Produktivitäts-) Vorteile verfügen. Die Kosten des hochmobilen Faktors Kapital werden ohnehin zunehmend international bestimmt.

Das nachfolgend dargestellte Modell illustriert die Problematik aus einer geoklassischen Perspektive für den Faktor Arbeit (der Faktor Kapital wird aus didaktischen Gründen nicht berücksichtigt): Es knüpft an die Erkenntnis von Thünens an, dass im raumwirtschaftlichen Zentrum höherwertige Güter und Dienstleistungen (pro Kopf) produziert werden als in der raumwirtschaftlichen Peripherie. Das (Pro-Kopf-) Einkommen im Zentrum ist dementsprechend höher. Das Zentrum-Peripherie-Schema ist ubiquitär; es kann auf Ortschaften, Regionen, Länder, Kontinente und weltweit angewendet werden. Aus den erzielten Einkommen werden die Kosten für die mobilen Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital bezahlt. Neben den mobilen Faktoren Arbeit und Kapital gibt es einen immobilen Produktionsfaktor: Dies ist Land, wobei dieser Begriff sehr weit zu fassen ist – beispielsweise gehören mit gewissen Einschränkungen auch Assets mit ähnlichen Eigenschaften wie Grund und Boden dazu (wie z.B. Patente). Nachdem aus dem Einkommen die Kosten für die mobilen Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital bezahlt wurden, ergibt sich das Entgelt des Produktionsfaktors Land als Residuum.

Vor Einsetzen der Globalisierung wurde der Lohn für ungelernte Arbeit in den westlichen Industriestaaten im Grenzland X* bestimmt – also in den peripheren Gebieten, wo gerade noch kostendeckend gewirtschaftet werden konnte. Dies führte zum Grenzlohn für ungelernte Arbeit L*. Das Residuum Bodenrente war dabei überschaubar; es wird in Abbildung 1 durch das relativ kleine Dreieck zwischen dem Einkommen und L* dargestellt.

Globalisierung und Freihandel bewirken nun, das relevante Grenzland nicht mehr in den westlichen Industriestaaten zu verorten ist, sondern in China oder in vergleichbaren Staaten. Es verschiebt sich in offenen Volkswirtschaften von X* hin zu X**. Damit wird auch der Lohn für ungelernte Arbeit von L* in Richtung L** gedrückt. Dies wiederum bedeutet in den westlichen Industrieländern v.a. einen Lohndruck für ungelernte Arbeitskräfte. Parallel dazu sanken im Übrigen auch noch weltweit die Zinssätze, also die Einkünfte für Kapital, ab. Die Kosten der mobilen Produktionsfaktoren gleichen sich – soweit sie homogen sind – also im Zuge der Globalisierung über den Raum hinweg aus.

Abbildung 1: Die geoklassische Perspektive auf die Globalisierung

Globalisierung

Wenn nun aber die Entgelte für die mobilen Produktionsfaktoren bei immer weiter steigenden Einkommen stagnieren oder gar sinken, so heißt der Gewinner „Land“. Im Ausgangsfall (geringe Globalisierung) ist die Bodenrente durch die Differenz zwischen dem Einkommen und L* bestimmt, im Zuge der Globalisierung erhöht sich die Bodenrente auf die Differenz zwischen dem Einkommen und L**.

Konkret zeigt sich die angestiegene Bodenrente (die in den letzten Jahren durch die Niedrigzinsphase noch einmal einen Schub erhalten hat) beispielsweise in steigenden Mieten in den Agglomerationen – bei gleichzeitig stagnierenden Realeinkommen der Lohnabhängigen. Die augenblicklichen Probleme auf den Wohnungsmärkten reflektieren insoweit die gegenwärtige Schieflage in der Einkommensverteilung. Am Rande bemerkt: Vor diesem Hintergrund gehen die von der Politik ergriffenen Mittel zielsicher an den Notwendigkeiten vorbei: Den arbeitenden Menschen wird noch mehr Geld aus der Tasche gezogen, um dieses dann in Form von Subventionen an Bauinvestoren auszuschütten. Die dadurch erhöhte Nachfrage nach Bauland trifft aber auf ein sehr beschränktes Angebot – die Folgen sind einmal weiter steigende Bodenrenten und Bodenpreise und eine entsprechende Umverteilung zugunsten des Faktors Boden.

In einem anderen Blogbeitrag (Einkommensverteilung: Bodenlose Geisterdiskussion) habe ich versucht, näherungsweise die Konsequenzen der oben beschriebenen Mechanismen für die Einkommensverteilung in Deutschland zu illustrieren:

Abbildung 2: Verschiebung der Einkommensverteilung in Deutschland

Quelle: Statistisches Bundesamt, eigene Berechnungen
Quelle: Statistisches Bundesamt, eigene Berechnungen

Quelle: Statistisches Bundesamt, eigene Berechnungen

In der Neoklassik kommt nun der Faktor Land nicht vor; er wurde mit dem Faktor Kapital vermischt, und danach wurde kräftig umgerührt. Die Neoklassik kann daher die Problematik, welche von Globalisierung und Freihandel auf den Wohlstand ausgeht, konzeptionell gar nicht erfassen. Aus diesem Grunde werden von den neoklassischen Ökonomen mantraartig nur die positiven Wirkungen hervorgehoben – die Ökonomie als Wissenschaft verliert auch so immer mehr Relevanz für die Lebenswirklichkeit der Menschen.

Was kann die Politik tun? Die Grenzen zu schließen – also Protektionismus – kann die Lösung nicht sein. Erstens gibt es tatsächlich wohlstandsfördernde Effekte des Freihandels, zweitens wird dort, wo gehandelt wird, nicht geschossen und drittens bietet der Freihandel auch den aufstrebenden Staaten Chancen, die man ihnen nicht nehmen sollte. Es geht vielmehr – wie auch Stiglitz immer wieder angemerkt hat – darum, die Globalisierung zu gestalten.

Dies bedeutet jedoch nicht die Manipulation der Entgelte für die mobilen Produktionsfaktoren gegen die Marktkräfte. Höhere Mindestlöhne würden beispielsweise bedeuten, dass das Lohnniveau für gering Qualifizierte über L** hinaus erhöht würde. Eine solche Strategie kann nur insoweit erfolgreich sein, wie die oben diskutierten Ausgleichsprozesse durch Marktunvollkommenheiten beschränkt werden. Marktunvollkommenheiten werden im Zeitverlauf aber eher abgebaut; sie stellen daher ein schwaches Fundament für eine Gestaltungsstrategie dar (wie „erfolgreich“ preisliche Interventionen in den Markt sind, zeigt sich derzeit einmal wieder bei der Mietpreisbremse). Höhere Mindestlöhne werden vor diesem Hintergrund zu mehr Arbeitslosigkeit bzw. – in einer Boomphase – zu geringeren Beschäftigungsgewinnen und zu verstärkter Auslagerung der Produktion führen. Die strukturelle Arbeitslosigkeit, die Deutschland ebenfalls seit ca. 30 Jahren plagt, hat insoweit auch noch andere als die immer wieder diskutierten Gründe (Hysterese etc.).

M.E. geht also kein Weg daran vorbei, sich bei dem Lohn für gering qualifizierte Arbeitskräfte an L** zu orientieren. Andererseits besteht kein Grund dafür, warum die – im Zuge der Globalisierung zwangsweise steigenden Bodenrenten in den raumwirtschaftlichen Zentren – privaten Landeigentümern zufallen sollen, wie dies in der Vergangenheit geschah. Bodenrenten sind v.a. das Resultat von Anstrengungen der Öffentlichkeit (Infrastruktur etc.) – die privaten Bodeneigentümer haben sie nicht gemacht. Diese Renten könnten – im Übrigen ohne Schaden für die Wirtschaft – abgeschöpft und ein Teil davon zugunsten der Verlierer der Globalisierung umverteilt werden. Dies betrifft konkret die  Differenz zwischen L* und L**. Ein probates Mittel zur Abschöpfung wäre die am meisten unterschätzte aller Steuern, nämlich die Grundsteuer. Die Umverteilung kann auf mehrere Arten vor sich gehen, wie z.B. durch einen allgemeinen staatlichen Lohnzuschuss – aber dies wäre einen eigenen Artikel wert.

Eine Abschöpfung und Umverteilung der ökonomischen Renten könnte zudem noch unterstützt werden durch Maßnahmen, die schon heute durchgeführt werden. Zu nennen sind  Qualifikationsmaßnahmen und weitere Anstrengungen, um die Produktivität der hiesigen Arbeitskräfte zu erhöhen und auf dem Markt „Zuschläge“ auf L** zu „rechtfertigen“. Ebenso können solche Maßnahmen dazu dienen, freigesetzte Arbeitskräfte schnell wieder in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Doch auch hier hat die Vergangenheit gezeigt, dass allein dies nicht ausreicht. Die letztgenannten Maßnahmen sind insbesondere dann bei weitem überfordert, wenn man ihnen allein die Kompensation der negativen Auswirkungen der Globalisierung aufbürden möchte.

Im Übrigen kann die restliche Bodenrente dazu verwendet werden,  die Fixkosten des Staates zu decken: Nach dem Henry George-Theorem ist dies bei geeigneter Organisation des Staatswesens hundertprozentig möglich; auf Steuern im heutigen Sinne könnte vollkommen verzichtet werden. Heutzutage sind hingegen die Arbeitnehmer – und hier v.a. der arbeitende Mittelstand – die Melkkühe der Nation. Beim Tax Wedge, also dem Unterschied zwischen brutto und netto, nimmt Deutschland auf der OECD-Rangliste einen Spitzenplatz ein (Platz 3; hinzu kommt die Belastung mit Umsatzsteuern etc., die faktisch auch vornehmlich von Arbeitnehmern getragen werden). Eine Umschichtung der Abgaben auf die ökonomischen Renten könnte also dazu beitragen,

  • bislang ungehobene Abgabenpotentiale zu nutzen;
  • aufgrund der dann sinkenden Lohnzusatzkosten auch die inländische Wettbewerbsfähigkeit und die Nachfrage nach Arbeit erhöhen;
  • und gleichzeitig Spielraum für Lohnerhöhungen zu schaffen – relevant für die oben beschriebenen Ausgleichsprozesse ist ja der Bruttolohn.

Es muss nicht betont werden, dass sich die Wirtschafts“wissenschaft“ aufgrund ihrer Ausklammerung des Faktors Boden bislang mit derartigen Möglichkeiten noch nicht beschäftigt hat. Dabei könnte die derzeit diskutierte Grundsteuerreform auch im Kontext der Gestaltung der Globalisierung verhandelt werden. Würde sie als Bodenwertsteuer ausgestaltet, könnten die Bodenrenten abgeschöpft werden. Gleichzeitig sollte ein Tax Shift durchgeführt werden, also eine Erhöhung der Grundsteuer zu Lasten anderer, schädlichen Steuern. Ebenso eine Änderung der Umverteilungsmechanismen.

Derzeit wird im Zuge der Grundsteuerreform freilich etwas anderes diskutiert: Der Schwerpunkt auch einer reformierten Grundsteuer soll nach dem Willen der Länderfinanzminister das aufstehende Gebäude (= Besteuerung von Kapital) bleiben, und nicht der Bodenwert. Zudem soll sich die Reform an Aufkommensneutralität orientieren. Keine Rede also von „Tax Shift“. Generell wird das Thema „Grundsteuerreform“ in der öffentlichen und wissenschaftlichen Diskussion nicht in Zusammenhang mit der Gestaltung der Globalisierung gebracht.