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Reduktion der Kosten für Mietwohnbauten – Einführung des Vorsteuerabzuges?

Dirk Löhr

Der Wohnungsbau stagniert. Das im Koalitionsvertrag der Ampel verkündete Ziel, 400.000 neue Wohnungen jährlich zu schaffen (davon 100.000 mit Sozialbindung), rückt in immer weitere Ferne. Die Investoren befinden sich in der Klemme: Kostenseitig steigen Zinsen und Baukosten (Abriss von Lieferketten, erhöhte energetische Anforderungen) – von Seiten des Bodenmarktes kommt derzeit aber nicht die benötigte Entlastung in Gestalt ausreichend sinkender Bodenwerte. Die künftig durchsetzbaren Mietsteigerungen dürften angesichts des inflationsbedingten Realeinkommensverlustes der Mieter überschaubar sein. Die Investoren sind in die Zange genommen – viele Bauvorhaben werden aufgeschoben. Vonovia beispielsweise hat einen Baustopp verkündet.

Bislang setzt man zur Dämpfung der Baukosten auf – sicherlich vernünftige – Maßnahmen wie z.B. serielles und modulares Bauen. Eine Maßnahme, die auf einen Schlag eine Reduktion der Herstellungskosten um 16% (19%/119%) bewirken könnte, ist erstaunlicherweise aber bislang nicht in der Diskussion: Eine Änderung des Mehrwertsteuerregimes.

Der Ansatzpunkt könnte die Einführung eines Nullsteuersatzes für vermietete Wohnimmobilien sein. Diese sind bislang von der Umsatzsteuer befreit (§ 4 Nr. 12 UStG). Ein Verzicht auf die Umsatzsteuerbefreiung nach § 9 UStG ist derzeit jedoch nicht möglich. Es handelt sich allerdings nur um eine „unechte“ Befreiung, da auch die Vorsteuer auf die Planungs- und Bauleistungen nicht abgezogen werden kann.  Dementsprechend erhöhen sich die Herstellungskosten der Mietwohnungen.

Über die Einführung eines Nullsteuersatzes auf Wohnbauleistungen (soweit Einnahmenerzielungsabsicht besteht), bei gleichzeitiger Öffnung der Verzichtsmöglichkeit auf die Steuerbefreiung bei vermieteten Wohnimmobilien (§ 9 UStG) könnten Wohnimmobilien in die Steuerpflicht gebracht werden, ohne dass es für die Mieter teurer wird. Der Vorteil: Der Weg für den Vorsteuerabzug wäre frei – das könnte bis zu 16% verringerte Herstellungskosten für die Mietwohnbauten bedeuten.

Ein ähnlicher Weg wurde für kleine Photovoltaikanlagen im Rahmen der Anpassung der Mehrwertsteuersystemrichtlinie 2022 beschritten. Ziffer 10 in Anhang III der Richtlinie 2005/112/EG (Gegenstände, auf die ermäßigte Mehrwertsteuersätze angewendet werden dürfen) enthält schon die „Lieferung und Bau von Wohnungen im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus, wie von den Mitgliedstaaten festgelegt; Renovierung und Umbau, einschließlich Abriss und Neubau, sowie Reparatur von Wohnungen und Privatwohnungen; Vermietung von Grundstücken für Wohnzwecke“.

In diesem Rahmen (auch gedeckt durch Ziffer 15 der Liste) ergibt sich z.B. auch die Möglichkeit der Befreiung gemeinnütziger Organisationen, was für die geplante Neue Wohngemeinnützigkeit interessant sein könnte.

Die Mitgliedsstaaten dürfen für bis zu höchstens sieben der 29 Kategorien des Anhangs III auf bestimmte Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen zwei ermäßigte Steuersätze vorsehen, wovon einer der Steuersätze unter 5 % und der andere Steuersatz 0 % (Nullsteuersatz) betragen kann. Die Bundesregierung könnte dies zum Anlass nehmen, um ihre Prioritäten zu prüfen – ob ein Nullsteuersatz für Mietwohnungen ermöglicht werden kann.

Gestörter Reflux oder: Was hat Inflation mit Privateigentum an Boden zu tun?

Dirk Löhr

Gegenwärtig treibt wieder einmal das Thema Inflation die Menschen um. Grundlegend für das Verständnis von Inflation ist die Fisher-Verkehrsgleichung:

M x V = P x Y.

M ist hierbei die Geldmenge, V die Umlaufgeschwindigkeit, P das Preisniveau und Y das Handelsvolumen. Die linke Seite der Gleichung ist die monetäre Seite, die rechte die realwirtschaftliche Seite. Es handelt sich bei der Fisher-Gleichung um eine Tautologie – sie ist immer erfüllt.

Für den gegenwärtigen Inflationsschub wird gerne der Angriffskrieg Russlands verantwortlich gemacht und die Ursachen damit auf der Angebotsseite (realwirtschaftliche Seite) verortet. Diese Sicht der Dinge verkennt allerdings, dass die Inflationsraten schon vor dem russischen Angriff deutlich in die Höhe gingen. Hierfür ist nicht zuletzt die völlige Fehlkonstruktion des Euro verantwortlich – die Europäische Zentralbank (EZB) versucht schon seit über einer Dekade, mit einer Politik des billigen Geldes, einen Währungsraum zusammenzuhalten, der am Ende nicht zusammenzuhalten sein wird. Eine fiktive Währungsunion aller Staaten der Welt, die mit dem Anfangsbuchstaben „M“ beginnen, wäre nach Daniel Stelter wirtschaftlich homogener als der Euro-Raum. Für den jüngsten Inflationsschub scheint jedoch auch das Ende der Kaufzurückhaltung, das während der Corona-Krise einsetzte, verantwortlich zu sein – also ein Anziehen der Geldumlaufgeschwindigkeit. Die von der EZB in die Märkte gepumpten enormen Geldmengen werden nachfragewirksam. So weit zum aktuellen Inflationsschub.

Bezüglich der säkularen Inflationstendenz wird jedoch regelmäßig ein weiterer Verantwortlicher übersehen: Nämlich die Möglichkeit, Privateigentum an Grund und Boden sowie Unternehmensanteilen auf Kredit zu erwerben. Ursächlich für diesen Inflationstyp ist ein gestörter Reflux-Prozess. Doch eins nach dem anderen:

Anders als viele Menschen denken, wird der größte Teil des des Geldes aber nicht durch die Zentralbanken, sondern durch die Geschäftsbanken geschaffen – über den Kreditvergabeprozess im Zusammenwirken mit Nicht-Banken.

Im Zuge der Kreditgeldschöpfung kommt es im Geschäftsbankensektor zu einer Bilanzverlängerung: Auf der Aktivseite wird eine Kreditforderung eingestellt, auf der Passivseite wird dem Kreditnehmer ein Guthaben zur Verfügung gestellt (von Mindestreserven wird hier vereinfachend abgesehen).

Die Kreditnehmer aus dem Nichtbanken-Sektor verwenden idealerweise die betreffenden Mittel zum Kauf von Maschinen, Häusern etc. (Anlagevermögen). Aus den (tatsächlichen oder kalkulatorischen) Erträgen der Assets werden die Zinsen bezahlt. Die von den Kreditnehmern über die planmäßigen Abschreibungen einbehaltenen Geldbeträge dienen der Tilgung der Verbindlichkeiten. Mit der Tilgung der Verbindlichkeit gegenüber dem Geschäftsbankensektor wird das geschöpfte Bankengeld aber wieder zurückgeführt. Ähnlich verhält es sich mit sich schnell umschlagenden Gütern des Umlaufvermögens – allerdings ist hier der Zeithorizont deutlich kürzer als beim Anlagevermögen.

Insgesamt sinken im Zuge dieses Prozesses die Guthaben des Nichtbanken-Sektors damit im Gleichschritt mit den Kreditforderungen des Bankensektors. Am Ende sind die kreditfinanzierten Vermögensgegenstände abgeschrieben, und die mit dem Kredit entstandenen Guthaben – also das privat geschaffene Geld – wieder „vernichtet“. Dies ist das Reflux-Prinzip. Es beschreibt, dass die Bankengeldschöpfung insoweit nicht zu einer Entkopplung von der realen Wertschöpfung beitragen kann.

Anders verhält es sich, wenn über die Kredite an Nicht-Banken nicht die Produktion von Gütern (in der Fisher-Verkehrsgleichung: Y), sondern der Kauf von nicht abnutzbaren Vermögenswerten finanziert wird. In erster Linie sind hier Grund und Boden sowie Unternehmensanteile (v.a. Aktien) zu nennen („kritische Assets“). Ceteris paribus muss dann in der Fisher-Verkehrsgleichung die Umlaufgeschwindigkeit des Geldes (U) sinken. Die untenstehende Graphik illustriert, dass die permanent abnehmende Geldumlaufgeschwindigkeit ein Fakt ist.

Die Zentralbank kann nur mit einem Anstieg der von ihr ausgegebenen Geldmenge verhindern, dass die Realwirtschaft (rechte Seite der Fisher-Gleichung) Schaden nimmt.

Inhaltlich macht man sich dies am besten einer sektoralen Betrachtung anhand des Extremfalls deutlich, dass sämtliche Kredite in derartige „kritische Assets“ fließen. Normalabschreibungen auf derartige Vermögenswerte gibt es dann aufgrund der unbegrenzten Nutzungsdauer nicht. Dementsprechend können die aufgenommenen Kredite auch nicht über diesen Weg zurückgeführt werden. Eine Geldvernichtung kann daher über diesen Kanal nicht mehr stattfinden, das Reflux-Prinzip ist gestört.

Entweder muss die Kreditrückzahlung dann über Geld stattfinden, das aus der Realwirtschaft gezogen wird und dieser dann fehlt – dann aber weitet sich die Störung des Reflux-Prinzips eben auf die Realwirtschaft aus. Oder aber die Zentralbank schafft eben neues Geld, um den Rückfluss der in Boden- und Aktien gebundenen Kredite zu ermöglichen, ohne dabei die Realwirtschaft zu beschädigen.

Damit wird allerdings ein Ponzi-Schema implementiert, das auch die Vermögensblasen immer weiter anheizt. Gerade in Kapitalmarkt-Rallyes lässt sich beobachten, dass die Fremdfinanzierung solcher „kritischen Assets“ immer weiter zunimmt. Zudem besteht die latente Gefahr, dass Geld aus der „Finanzstratosphäre“ abgezogen wird und die Inflation im realwirtschaftlichen Bereich anheizt – dass also aus der Vermögenspreisinflation irgendwann eine realwirtschaftliche Inflation wird. Möglicherweise ist auch dieser Effekt für den gegenwärtigen Inflationsschub mit verantwortlich.

Derartige Ungleichgewichtszustände in Permanenz könnten nur dann ausgebremst werden, wenn

  • entweder die „kritischen Assets“ entkapitalisiert werden (u. a. durch eine konfiskatorische Bodenwertsteuer), so dass sie nicht mehr fremdfinanziert erworben werden können. Dies ist aber im gegenwärtigen Rentierskapitalismus nicht in Sicht;

              oder

  • indem regulatorisch dafür Sorge getragen wird, dass der Kauf derartiger „kritischer Assets“ konsequent mit Eigen- statt mit Fremdkapital finanziert wird.

Ausführlicher: https://bodenwertsteuer.org/2015/08/06/geldschopfung-und-kein-ende-robinson-und-die-eichhornchen/
bzw.
https://humane-wirtschaft.de/geldschoepfung-und-kein-ende-dirk-loehr/

Kein öffentliches Grundvermögen mehr versilbern – Hamburg macht es vor!

Dirk Löhr

Am Donnerstag, den 26.01.2022, war ich zu einer öffentlichen Anhörung des Verfassungs- und Bezirksausschusses der Hamburgischen Bürgerschaft geladen. Es ging um die Vorbereitung einer Beschlussvorlage, der u.a. die Schaffung von bezahlbarem Wohnraum als Staatszielbestimmung vorsieht und zudem ein verfassungsmäßig verankertes Veräußerungsverbot für Wohngrundstücke vorsieht. Diese sollen grundsätzlich nur noch via Erbbaurecht vergeben werden. Vorangegangen war eine Einigung mit der Volksinitiative “Boden & Wohnraum behalten – Hamburg sozial gestalten! Keine Profite mit Boden & Miete!”. Wird der Beschluss in seinem Kern von der Bürgerschaft tatsächlich verabschiedet, beschreitet Hamburg einen neuen Weg, der weisend auch für andere Bundesländer sein kann.

Meine mündliche Stellungnahme finden Sie hier:

“Danke für die Einladung!

I. Staatszielbestimmung Art. 73a LVV

  1. Darstellung:

Sachlich umfasst die Vorschrift die Schaffung von bezahlbarem Wohnraum, die Verpflichtung auf den Vorrang der Innenentwicklung und die Berücksichtigung des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen bei der Ausweisung neuer Bauflächen.

2. Beurteilung:

Ich bin zwar kein Volljurist. Erlauben Sie mir dennoch folgende Anmerkungen.

Es handelt sich um explizit eine Staatszielbestimmung, d.h. um eine objektiv-rechtliche Selbstverpflichtung, die kein einklagbares subjektives Recht Seitens der Bürger statuiert oder in Konflikt mit Bundesgesetzen treten könnte, soweit der Bund von der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis Gebrauch gemacht hat.

Einige Landesverfassungen sehen sogar ein explizites Recht auf Wohnraum vor, wie Bayern (Art. 106), Berlin (Art. 28), Bremen (Art. 14) und Sachsen (Art. 7). Ungeachtet der sprachlichen Ausgestaltung wird diesen Normen nach h.M. jedoch nicht der Charakter von subjektiven (also einklagbaren) Rechten zugestanden. Andere Landesverfassungen regeln die Wohnraumversorgung ausdrücklich als Staatszielbestimmungen – so Brandenburg (Art. 47), Mecklenburg-Vorpommern (Art. 17), Niedersachsen (Art. 6a), Nordrhein-Westfalen (Art. 29), Rheinland-Pfalz (Art. 63), Sachsen-Anhalt (Art. 40) und Thüringen (Art. 15).

Genannt wurden gerade 11 von 16 Bundesländern. Mir fehlt das Vorstellungsvermögen dafür, dass in Hamburg rechtlich nicht möglich sein sollte, was in der Mehrzahl der Bundesländer schon implementiert wurde.

II. Kern des Beschlusses, Umsetzung im Rahmen des Art. 72 Abs. 6 LV

  1. Darstellung:

Intendiert ist die verfassungsmäßige Verankerung eines Veräußerungsverbotes an Wohngrundstücken. In einem Durchführungsgesetz werden Ausnahmen verankert, um entsprechende Flexibilität zu gewährleisten. In der Beschlussvorlage ist zudem ein Mehrungsgebot vorgesehen (positive Flächenbilanz), allerdings ohne expliziten Verfassungsrang. Gleiches gilt für die Abgabe der Grundstücke, die an Marktteilnehmer grs. über Erbbaurechte erfolgen soll. Hier kann man allerdings implizit (verfassungsrechtliches Veräußerungsverbot) ebenfalls Verfassungsrang annehmen.

2. Beurteilung:

Diese Neuorientierung ist unbedingt sinnvoll. In der Zukunft werden sich für Hamburg weitere Zuwanderungen ergeben. Gleichzeitig werden mehr Flächen für grüne und blaue Infrastruktur etc. benötigt, wobei diese nicht mit hochproduktiven wirtschaftlichen Nutzungen auf dem Markt konkurrieren können. Die Flächenkonkurrenz wird sich erhöhen. Mit den vielfachen Herausforderungen, die sich mit Blick auf bezahlbaren Wohnraum, die Adaption an den Klimawandel, Schwammstadtkonzepte, Resilienz (auch mit bewusst eingebauten redundanten Infrastrukturen) etc. stellen, ist ein allein auf Markt und Privateigentum basierender Allokationsmechanismus aber überfordert. Die Beschlussvorlage möchte diesen Allokationsmechanismus nicht ersetzen, sondern ergänzen. Im Übrigen verweise ich hier auf meine schriftliche Stellungnahme.

In den bestehenden Regelwerken (Landes- und Gemeindeordnungen) ist typischerweise festgelegt, dass Vermögensgegenstände (darunter unterschiedslos auch Boden und Wohnungen) nur erworben werden können, soweit dies zur Erfüllung der Aufgaben der Gebietskörperschaft notwendig ist. Sie dürfen nur veräußert werden, wenn sie nicht mehr benötigt werden (FHH: noch andere Kriterien). § 63 LHO der FHH bildet hier keine Ausnahme.

Was aber „notwendig“ ist und ob die Vermögenswerte noch benötigt werden, stellt Auslegungssache dar – es handelt sich um unbestimmte Rechtsbegriffe.

Die geplante Ergänzung des Art. 72 Abs. 6 LV (Veräußerungsverbot bei Wohngrundstücken) stellt insoweit eine Leitlinie dar, die in den Rang eines Verfassungsauftrages gerückt wird. Mit dem Mehrungsgebot („positive Flächenbilanz“), öffnet der Beschluss auch das Tor für eine Bodenvorratspolitik, wenngleich auch dem Mehrungsverbot kein unmittelbarer Verfassungsrang zukommen soll.

Für eine systematische Bodenvorratspolitik, wie sie z.B. die Stadt Ulm seit 130 Jahren erfolgreich betreibt (übrigens ausgelöst durch Druck von Unternehmerseite), ist jedoch eine Grundsatzorientierung nötig. Hier muss ein Konsens existieren (wie eben in Ulm), und am besten auch eine Rechtsgrundlage. Zudem muss es möglich sein, die Grundstückskäufe antizyklisch vorzunehmen: Also gerade dann, wenn sie anscheinend – aus kurzfristiger Perspektive – eben nicht erforderlich sind, nämlich bei einem entspannten Markt. Das geben die Regelungen der LHO mit ihren Verweisen auf die „Notwendigkeit“ für sich genommen derzeit nicht ohne Weiteres her. Auf der Grundlage der Verfassungsergänzung kann eine vollständig neue Interpretation dessen erfolgen, was “notwendig” ist. Ob eine klarstellende Änderung der LHO vor diesem Hintergrund nötig ist, mögen die Juristen entscheiden.

So sehr die Richtung stimmt, erlauben Sie mir auch ein wenig Kritik an der Beschlussvorlage:

  • Gerade im Zuge der Adaption an den Klimawandel kann es auch sinnvoll sein, Grundstücke zu bevorraten, ohne dass deren künftiger Verwendungszweck genau festliegt. Daher und aus anderen Gründen hätte ich mir bei Art. 72 Abs. 6 auch keine Beschränkung auf Wohngrundstücke gewünscht.
  • Die Beschlussvorlage enthält zwar das Bestreben nach einer positiven Flächenbilanz – m.E. wäre es jedoch gut, wenn auch das Mehrungsgebot explizit in der Landesverfassung verankert würde.

Schließlich sei noch der Hinweis erlaubt, dass das Ziel einer positiven Flächenbilanz auch der Bereitstellung finanzieller Mittel bedarf. Es ist zumindest kurz- und mittelfristig kaum zu erwarten, dass die Erbbauzinsen hierfür hinreichend sein.

Dennoch: Auch mit Art. 72 Abs. 6 der Beschlussvorlage schlägt die FHH einen neuen Weg ein, der auch weisend für andere Bundesländer sein kann.

III. Abgabe der Grundstücke grs. auf dem Wege des Erbbaurechts

  1. Darstellung:

Die Abgabe der städtischen Wohngrundstücke soll grundsätzlich im Wege des Erbbaurechts erfolgen.

2. Beurteilung:

Auch dies ist eine sehr sinnvolle Maßnahme. Die FHH kann so u.a. den Nutzungszyklus der Grundstücke (incl. Zwischen- und Nachnutzungen) kontrollieren. Sie kann ihre sozialen, ökologischen und städtebaulichen Ziele – im Rahmen von Konzeptvergabeverfahren – unmittelbar umsetzen. Zusätzlich profitiert sie von stetigen und sehr sicheren Zahlungsströmen und vom Bodenwertzuwachs. Die Investoren erhalten einen kapitalfreien Zugang zum Boden, der in Hamburg bekannterweise teuer ist.  

Allerdings: Die FHH kann auch über ihre eigenen Unternehmen nicht die gesamte Stadt bauen. Sie ist auf die Mitwirkung privater Investoren angewiesen – diese kann man aber nicht zum Bauen zwingen.

Daher ist es von zentraler Bedeutung, dass die Erbbaurechte im Markt akzeptiert werden. Dies erfordert eine Ausgestaltung der Erbbaurechte, die weitgehend dem Volleigentum angenähert ist und bei denen die Nachteile, die Investoren aus den Erbbaurechten erwachsen, weitestgehend kompensiert werden.

In der Vergangenheit nahm die FHH im bundesweiten Vergleich der Städte und Stadtstaaten hier schon eine Vorreiterrolle ein. Allerdings kann noch weiter optimiert werden. Das betrifft nicht nur die Erbbaurechte selbst (Entschlackung, Vorrecht auf Erneuerung etc.), sondern auch die Förderlandschaft. Anders als bei Volleigentum können beispielsweise Sozialbindungen Investoren über die gesamte Vertragsdauer des Erbbaurechts auferlegt werden. Allerdings gilt es, die Investoren für diesbezügliche Auflagen neben den allgemeinen Nachteilen des Erbbaurechts gegenüber Volleigentum zu kompensieren (Beleihungswert, Eingriff in die Verfügungsrechte).

Insbesondere muss eine Quersubventionierung von gebundenen durch freie Wohnungen möglichst vermieden werden, geförderte Wohnungen müssen für sich selbst tragfähig sein. Falls nicht, sind die Investoren darauf angewiesen, die Preissetzungsspielräume bei den Mieten zum Zwecke der Quersubventionierung auszureizen. Dann aber drohen Konsequenzen für die Leistbarkeit von Wohnen und auch den Mietspiegel.

Mittlerweile gibt es schon interessante Fördermodelle bei Erbbaurechten – in diesem Kontext sei auf Stuttgart verwiesen. Eine weitere Optimierung der Förderlandschaft ist sicherlich auch im Sinne des von der FHH gefahrenen kooperativen Ansatzes.

Danke!”

Übergewinnsteuer – den Kriegsgewinnlern an den Kragen?

Dirk Löhr

In einer vom Netzwerk Steuergerechtigkeit im Auftrag der Rosa Luxemburg Stiftung herausgegebenen Studie beziffern Trautvetter und Kern-Fehrenbach (2022) die durch die infolge des Ukrainekrieges erhöhten Energiepreise entstandenen rechnerischen Übergewinne. Diese betrügen 38 Milliarden Euro bei Öl und 25 Milliarden Euro für Gas für ein Jahr. Bei den Produzenten von Strom aus Kernkraft und erneuerbaren Energien entstünde ein Übergewinn von ca. 50 Mrd. Euro.

Die Idee einer Übergewinnsteuer zielt auf nichts anderes als die Abschöpfung der mittlerweile drastisch erhöhten Ressourcenrenten ab. Diese ergeben sich durch die zwischenzeitig gestiegenen Marktpreise von Öl und v.a. Erdgas infolge des Ukraine-Krieges. Gewinner sind hier u.a. die großen Mineralölkonzerne, die derzeit erhebliche Gewinne über ihr Fördergeschäft machen (Upstream-Geschäft). Teilweise profitieren hier auch die hiesigen großen Energieversorger, soweit diese als Verteiler nicht selbst die Energie einkaufen müssen. Allerdings ist – anders, als manch ein Politiker zunächst verlautbarte – auch der Strommarkt betroffen: Grund hierfür ist die sog. Merit Order, also die Einsatzreihenfolge der Kraftwerke. Die Grundversorgung erfolgt derzeit noch mit Grund- und Mittellastkraftwerken, die relativ geringe Grenzkosten, dafür aber hohe Fixkosten aufweisen. Typischerweise handelt es sich hierbei um Atom- oder (Braun-) Kohlekraftwerke. Für den Strompreis entscheidend sind aber die Grenzkosten desjenigen Anbieters, der die letzte nachgefragte Spitze auf dem Energiemarkt verkauft (Grenzanbieter). Diese arbeiten i.d.R. mit Spitzenlastkraftwerken, die oftmals Öl und Gas verfeuern. Profiteure des erhöhten Strompreises sind alle Produzenten mit geringeren Grenzkosten als die Grenzanbieter, darunter nicht zuletzt die Produzenten erneuerbarer Energien. Bei den Übergewinnen handelt es sich um nichts anderes als um ökonomische Renten, die den Energieproduzenten ohne weitere Leistung zufallen (windfall-profits).

Die Abschöpfung der ökonomischen Renten an der Quelle ist gegenwärtig nicht in der Diskussion. Hierzu müsste man über eine Besteuerung der Quelle als Objektsteuer die Aktiva der betreffenden Unternehmen belasten – dies würde einen tiefen Eingriff in die Eigentumsrechte und einen Fächer an steuerpolitischen Gesetzgebungsaktivitäten erfordern. Eine objekt- bzw. quellenbezogene Besteuerung der ökonomischen Renten könnte allerdings potenziell nach dem Ursprung des Übergewinns differenzieren.

Hierbei könnten allerdings nur diejenigen Übergewinne erfasst werden, die auch in Deutschland entstehen. Weil aber zumindest ein erheblicher Teil der Gewinne der Mineralölkonzerne im sog. Upstream-Geschäft mit den fossilen Energien, die im mittleren Osten oder in Afrika gefördert werden entsteht, könnte eine Abschöpfung an der Quelle nur durch die Förderstaaten erfolgen (Erhöhung der Konzessionsabgaben), kaum aber durch den deutschen Staat. Auch ein Zoll ist hier keine Lösung; dieser führt nicht zu einer Abschöpfung der ökonomischen Renten der Energiekonzerne, sondern zu einer zusätzlichen Verteuerung für den hiesigen Verbraucher. Will man die betreffenden Übergewinne also erfassen, müsste dies insoweit nachgelagert geschehen – die Gewinne der Unternehmen müssten hierfür herhalten.

Mit dem Jahressteuergesetz 2022 wurde tatsächlich eine Übergewinnsteuer beschlossen. Diese adressiert nun zunächst Unternehmen, die im Erdöl-, Erdgas-, Kohle- und Raffineriebereich tätig sind (Haufe 2022). Betroffen sind Unternehmen, die 75 Prozent ihres Umsatzes durch die in der Verordnung (EG) Nr. 1893/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates genannten Wirtschaftstätigkeiten in den Bereichen Extraktion, Bergbau, Erdölraffination oder Herstellung von Kokereierzeugnissen erzielen. Die Übergewinnsteuer wird für die Jahre 2022 und 2023 erhoben und beträgt 33 % des Teils des Gewinns, der um mehr als 20 % oberhalb des durchschnittlichen Gewinns der Jahre 2018 – 2021 liegt. Allerdings ist in der Diskussion, ob nicht auch sog. „intramarginale Anbieter“ auf dem Strommarkt mit einbezogen werden sollen. Derzeit erscheint es allerdings so, dass viele EU-Staaten über einen Strompreisdeckel nachdenken, der durch eine Übergewinnsteuer gegenfinanziert wird. Grundsätzlich wäre auch ein administrierter Höchstpreis denkbar, der eine ähnliche Wirkung wie die Abschöpfung der intramarginalen Renten durch eine Steuer hätte – allerdings sind auch investitionshemmende Wirkungen nicht ausgeschlossen.

Ein Problem der nun beschlossenen Übergewinnsteuer ist, dass hiermit auch Gewinne aus anderen Aktivitäten miterfasst werden. Unternehmen betreiben normalerweise ein ganzes Portfolio an Aktivitäten. So haben die besagten Mineralölkonzerne mittlerweile nahezu allesamt auch ein Standbein auf dem Gebiet der Erneuerbaren Energien. Zudem: „Kriegsgewinnler“ sind ja nicht nur die Mineralölkonzerne, sondern auch andere Unternehmen – man denke hier z.B. an Rüstung. Sofort kommt hier natürlich das Argument, dass angesichts der Aggression Russlands eine verstärkte Rüstungsproduktion angereizt werden müsse. Sind die einen Übergewinne gut, die anderen schlecht? Vieles sprich dafür, dass die Fütterung der Spitzenlastkraftwerke mit Öl und Gas ebenfalls eines Anreizes bedarf, wenn man diese als Brücke der Energiewende nicht verlieren will. Angesichts der notwendigen, aber nicht darstellbaren Speicherkapazitäten für Erneuerbare Energien ist dies – wie Hans-Werner Sinn (2022) in seiner Weihnachtsvorlesung 2022 eindrucksvoll gezeigt hat – nicht ratsam. Schließlich gibt es auch strukturelle Übergewinne, die durch monopolistische Marktmacht im Zusammenhang mit Netzeffekten (Amazon, Google & Co.) oder auf zweifelhafte Patente zurückzuführen sind (z.B. Monsanto, mittlerweile Bestandteil des Bayer-Konzerns). Es dürfte aber aus ordnungspolitischer Sicht keine gute Idee und rechtlich fragwürdig sein, wirtschaftliche Aktivitäten in „besser“ und „schlechter“ für die Gesellschaft zu klassifizieren und dementsprechend differenziert mit Ertragsteuern zu belegen. Hier ist man dabei, mit Ertragsteuern zu steuern – und zwar mit Ertragsteuern. Dies ist zwar rechtlich im Grundsatz durchaus möglich (§ 3 Abs. 1 AO). Grundsätzlich handelt es sich hierbei aber um eine Verletzung der Tinbergen-Regel, wonach verschiedene Zwecke (hier: Fiskalzweck, Umverteilungszweck, Umweltzweck) mit unterschiedlichen Instrumenten verfolgt werden sollen (Tinbergen 1952). Ertragsteuern sollten möglichst neutral sein.

Die ertragsteuerliche Erfassung der Übergewinne kann somit allenfalls eine zweitbeste Lösung sein, wenn die Erfassung der Renten an der Quelle nicht möglich ist. Dann aber sollten den o.a. Einwendungen soweit wie möglich der Wind aus den Segeln genommen werden. So sollte die Übergewinnbesteuerung nicht nur bestimmte Branchen treffen, sondern derselbe Maßstab für alle Unternehmen angelegt werden. Dies könnte mit einer grundlegenden Änderung der Unternehmensbesteuerung verknüpft werden.

Dabei empfiehlt es sich, Übergewinne als ökonomische Renten zu betrachten, die so in einem Gleichgewichtsmarkt nicht entstehen würden. Übergewinne gehen definitionsgemäß über die Normalverzinsung des Eigenkapitals hinaus.

Die Normalverzinsung enthält einerseits eine risikofreie Basisverzinsung – entspricht also insoweit der Rendite auf eine langlaufende Bundesanleihe. Diese risikofreie Basisverzinsung kann steuerfrei gestellt werden. Dies greift den alten Vorschlag der zinsbereinigten Einkommensteuer auf (vgl. Spengel et al. 2012). Hierdurch kann man auch eine größere Finanzierungsneutralität erreichen: Schließlich sind bislang Fremdfinanzierungskosten steuerlich abzugsfähig, Eigenkapitalkosten aber nicht, was die Finanzierung durch Eigenkapital diskriminiert.

Der vorliegende Vorschlag geht jedoch über denjenigen der zinsbereinigten Einkommensteuer hinaus: So sollten insbesondere die kalkulatorischen Risikokosten im Gewinn freigestellt werden, die eine „Selbstversicherung“ des Unternehmens darstellen. Die Höhe dieser Kosten unterscheidet sich von Branche zu Branche. Um diese zu identifizieren, könnte man sich an kapitalmarktorientierten Verfahren wie beispielsweise der Capital Asset Pricing-Theorie orientieren (CAPM; Sharpe 1964). Die kalkulatorische Risikoprämie wäre zusammen mit dem Basiszinssatz steuerfrei zu stellen. Es wäre daran zu denken, die Unternehmen zu verpflichten, die steuerbefreiten Risikokosten mit einer Ausschüttungssperre zu versehen bzw. in eine eigens zu bildende Rücklage einzustellen.

Würden also die kalkulatorische risikofreie Basisverzinsung und die branchenübliche Risikoprämie steuerfrei gestellt, würden nur Monopol- und Übergewinne über die Ertragsbesteuerung der Unternehmen abgeschöpft.

So weit, so gut – allerdings steckt wieder einmal der Teufel im Detail:

So muss definiert werden, worauf sich die steuerfreie „Normalverzinsung“ des Eigenkapitals überhaupt bezieht: Ist hier der Buchwert oder der Marktwert des Eigenkapitals maßgebend? Letzterer wäre bei der kapitalmarktbezogenen Identifikation (CAPM) die angemessene Größe, könnte zweifelsfrei nur bei börsengehandelten Gesellschaften halbwegs zutreffend ermittelt werden.

Es bliebe somit die Orientierung am Buchwert des Eigenkapitals, wenn man auf aufwändige Unternehmensbewertungen verzichten will. Dies kann bei allen Gewinneinkunftsarten geschehen, unabhängig von der Art der Gewinnermittlung – so auch bei Einnahmenüberschussrechnern (§ 4 Abs. 3 EStG). Der Preis für die Vereinfachung wären jedoch u.U. erhebliche Unschärfen bei der steuerlichen Erfassung des Übergewinns. Andererseits: Geht man davon aus, dass der Buchwert regelmäßig unterhalb des Marktwertes des Eigenkapitals liegt, würden v.a. Unternehmen mit einer hohen Marktkapitalisierung bei einer Orientierung am Buchwert des Eigenkapitals eine geringere Steuerfreistellung erhalten. Die Regelung würde also kleinere und mittlere Unternehmen begünstigen. Dies ist mit Blick auf die Vermutung, dass die größeren Unternehmen stärker von ökonomischen Renten profitieren sowie mit Blick auf die wettbewerblichen Effekte nicht negativ zu sehen.

Zu diskutieren ist weiter die Behandlung von kalkulatorischen Unternehmerlöhne bei Personenunternehmen. Auch hierbei handelt es sich um kalkulatorische Kosten, die einen Bestandteil des Gewinnes bilden. Auch diese Komponente müsste eigentlich steuerfrei gestellt werden, was über nach Unternehmensgröße differenzierte Freibeträge für geschäftsführende Gesellschafter erfolgen könnte. Andererseits würde dann die Systemgerechtigkeit der Besteuerung eine Erfassung dieser Beträge bei den Einkünften aus nicht selbstständiger Arbeit erfordern (§ 19 EStG). Daher ist ein Verzicht auf die Steuerbefreiung der kalkulatorischen Unternehmerlöhne bei Personenunternehmen wohl aus Vereinfachungsgründen sinnvoll.

All dies hört sich zunächst kompliziert an; tatsächlich ließe es sich aber mit überschaubarem Aufwand in das deutsche Steuerrecht integrieren.

Der Steuersatz, der auf die nicht steuerbefreiten Übergewinne angelegt wird, müsste einerseits deutlich höher als bei einer zinsbereinigten Einkommensteuer, andererseits deutlich geringer als 100% angesetzt werden, um eventuelle Innovationsanreize nicht zu unterdrücken (Wissenschaftlicher Rat beim BMF 2022). Es gibt nämlich eine Grauzone zwischen leistungsbezogenen Pionier- und Innovationsgewinnen sowie solche, die ohne Zutun der Unternehmen als „windfall profits“ anfallen. Um den Steuersatz festzulegen, bietet sich eine Orientierung an der Aufkommensneutralität an.

Die betreffenden Regelungen würden sich auch in der Gewerbesteuer niederschlagen, da diese an der einkommensteuerlichen bzw. körperschaftsteuerlichen Gewinnermittlung anknüpft. Die Konsequenz wären möglicherweise erhebliche Einnahmeverschiebungen bei den Kommunen, was die politische Durchsetzung des Vorschlags nicht leichter macht.

Von den betreffenden Regelungen wären nur unbeschränkt steuerpflichtige Unternehmen betroffen. Das größere Problem stellen aber die beschränkt steuerpflichtigen Unternehmen dar – darunter die großen Mineralölkonzerne. Bei der Besteuerung von Dividenden und Zinsen gilt international das Wohnsitzlandprinzip, bei der Besteuerung der Unternehmensgewinne hingegen das Quellenlandprinzip. Weil die „Quelle“ speziell der Übergewinne der Mineralölkonzerne aber die Ressourcenrenten sind, die zu einem hohen Teil im ausländischen Upstreamgeschäft entstehen, dürfte der Übergewinn, auf den eine steuerliche Zugriffsmöglichkeit des deutschen Staates besteht, deutlich geringer als der von Trautvetter und Kern-Fehrenbach rechnerisch ermittelte rechnerische Übergewinn sein (s. oben). Wollte man das ändern, müssten wohl zahlreiche Grundprinzipien des internationalen Steuerrechts neu verhandelt werden, einschließlich der Doppelbesteuerungsabkommen.

Es wird deutlich, dass die Besteuerung der Übergewinne im Kontext einer Freistellung der kalkulatorischen branchenüblichen Normalverzinsung auf das Eigenkapital der Unternehmen zwar relativ gut in die gegenwärtige Steuerrechtsordnung integriert werden kann, aber dennoch keinesfalls ein einfaches Unterfangen ist. Die vorgeschlagene Freistellung der Normalverzinsung des Eigenkapitals wäre jedoch eine Möglichkeit, das Thema „Übergewinnbesteuerung“ unter Vermeidung von Kollateralschäden anzugehen. Längerfristig wäre jedoch die objektbezogene Abschöpfung der Übergewinne an der Quelle zielführender – beispielsweise über eine Bodenwertsteuer, marktgerechte Konzessions- und Fördergebühren, eine Reform der Regeln um geistige Eigentumsrechte etc. Dies bedeutet allerdings ein langes Bohren dicker politischer Bretter.

Literatur

Haufe (2022): Jahressteuergesetz 2022. Haufe New vom 20.12.2022. Online: https://www.haufe.de/steuern/gesetzgebung-politik/jahressteuergesetz-2022-jstg-2022_168_572028.html

H.-W. Sinn (2022): „Schwarze Schwäne – Krieg, Inflation und ein energiepolitischer Scherbenhaufen“, Weihnachtsvorlesung 2022. Online: https://www.youtube.com/watch?v=78ntekFBE4o

W. F. Sharpe (1964): Capital Asset Prices: A Theory of Market Equilibrium under Conditions of Risk. Journal of Finance 19, S. 425–442.

C. Spengel, K. Finke, J. H. Heckemeyer (2012): Konsequenzen einer zinsbereinigten Bemessungsgrundlage für die Steuerbelastung deutscher Unternehmen – Langversion. ZEW, Mannheim.

J. Tinbergen (1952): On the Theory of Economic Policy. Amsterdam (NL): North-Holland.

C. Trautvetter, D. Kern-Fehrenbach (2022): Kriegsgewinne besteuern – Ein Beitrag zur Debatte um Übergewinnsteuern. Berlin.

Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen (2022): Übergewinnsteuer. Gutachten 3/2022, Berlin.

Back again!

Dirk Löhr

Es war eine lange Abstinenz – fast zwei Jahre, in denen ich diesen Blog nicht gefüttert habe. Verursacht wurde dies v.a. durch einen Mangel an Zeit. Gründe waren die Mitgliedschaft in der Baulandkommission, die Grundsteuerreform u.a., welche mich zeitweise jede Woche in die Bundeshauptstadt aufbrechen ließen – wenn man im Saarland wohnt, geht dabei regelmäßig eine halbe Arbeitswoche drauf. Dabei lief jedoch die Tätigkeit in der Hochschule (nicht nur Lehre, sondern auch Forschung) unverändert weiter. Irgendwann dreht man dann am Rad. Verschiedene Leser des Blogs forderten mich jedoch mehr oder weniger nachdrücklich auf, endlich mit dem Blog fortzufahren. Da nun hoffentlich der Spuk größtenteils vorbei ist, möchte ich dem nachkommen und versuchen, jede Woche wieder einen Beitrag zu veröffentlichen. Die diesbezüglichen guten Vorsätze sind zu Beginn des Jahres 2023 jedenfalls vorhanden. Über Feedback und Anregungen freue ich mich dabei sehr!

Bodenwertsteuer in Baden-Württemberg?

Dirk Löhr

Im Rahmen der Reform der Grundsteuer wurde für die Bundesländer die Möglichkeit geschaffen, von der Bundesregelung abzuweichen. Die Landesregierung Baden-Württemberg möchte dies mit einer Bodenwertsteuer tun. Anbei mehr in einem Interview mit der Wochenzeitung “Kontext”:

Verkehrswende: Lernen von Hong Kong

Dirk Löhr

Dass in Deutschland der umweltschädliche Autoverkehr so dominiert, liegt auch an der Unattraktivität des öffentlichen Verkehrs und an dessen hohen Fahrpreisen. Wie es anders gehen kann, zeigt Hongkong. Hier finanzierte sich die Schienenverkehrsinfrastruktur quasi selbst – was ein hochattraktives Angebot mit niedrigen Fahrpreisen ermöglichte.

S. hierzu den Beitrag in “Ökologie und Politik” vom 8. April 2020: https://www.oekologiepolitik.de/2020/04/08/lernen-von-hongkong/

The day after Corona: Solidarisch aus der Krise!

Dirk Löhr

Ausgangssituation

Deutschland steht still. Das Corona-Virus ist Auslöser für die schwerwiegendsten wirtschaftlichen Einschnitte seit Ende des Zweiten Weltkriegs. Um das Land vor dem wirtschaftlichen Kollaps zu bewahren, soll ein Wirtschaftsstabilisierungsfonds (WSF) errichtet werden, der 400 Mrd. Euro Staatsgarantien für Verbindlichkeiten, 100 Milliarden Euro für direkte staatliche Beteiligungen und 100 Milliarden Euro für Kredite der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) vorsieht. Dabei sind auch Soforthilfen für Unternehmen in Höhe von 50 Milliarden Euro geplant. Mit allen weiteren Maßnahmen zusammen hat die Regierung mittlerweile ca. 1,35 Billionen Euro an Hilfen zugesagt, was ca. 40 Prozent der deutschen Wirtschaftsleistung ausmacht.[1] Die schwarze Null ist Geschichte. Die Regierungskoalition möchte zunächst 156 Mrd. Euro neue Schulden machen. Das wird aber nicht alles gewesen sein. Manche Stimmen gehen davon aus, dass die Corona-Krise allein für Deutschland teurer als die deutsch-deutsche Wiedervereinigung werden wird. pension-1338231_1920

Wenn schon die einbrechenden Umsätze der Unternehmen nicht subventioniert werden sollen (dies wäre unter Einschaltung der Finanzämter möglich), muss alles darangesetzt werden, die Haushalte und Unternehmen von fixen Kosten zu entlasten. Die Regelungen der Bundesregierung waren diesbezüglich zunächst einmal zielführend. Mietrückstände aus den Monaten April bis Juni 2020 dürfen einstweilen nicht zur Kündigung führen. Allerdings müssen die Mieten bis zum 30.06.2022 nachgezahlt werden. Hier wären weitergehende Maßnahmen wünschenswert gewesen; in den kommenden Monaten wird es wohl auch noch zu einigen Gesetzesreparaturen kommen.[2] Trotz der getroffenen Maßnahmen ist aber davon auszugehen, dass der deutsche Immobilienmarkt ordentlich durcheinandergeworfen wird. Dies betrifft nicht nur Mieter. Auch viele Eigentümer werden die Schulden nicht mehr bedienen können und zum Verkauf gezwungen sein. Vorübergehend ist mit Preiseinbrüchen zu rechnen.

Der derzeitige Shutdown kann allerdings nicht über mehrere Monate durchgehalten werden; er wird in einigen Wochen wieder aufgehoben werden müssen. Wenn auch die Nachwehen über eine gewisse Zeit noch zu spüren sein werden (vor allem Arbeitslosigkeit), wird sich die Wirtschaft über kurz oder lang wieder erholen.

Nach Corona: Wie die Lasten schultern?

Wenn die Wirtschaft wieder auf die Beine kommt, werden auch die Immobilienwerte wieder ansteigen. Genauer gesagt ist der Anstieg dann vor allem auf die Bodenwerte zurückzuführen. Der Bodenwert ist ein Indikator für die konjunkturelle Lage. Diejenigen, die in der Krise billig gekauft haben, werden dann hohe Immobilien- bzw. Bodenwertzuwächse erzielen können.

Nach dem Ende der Einschränkungen wird es nicht zuletzt darum gehen, die sozialen und finanziellen Folgen der Corona-Krise solidarisch zu schultern. Eine höhere Belastung der Einkommen nach dem Vorbild des Solidaritätszuschlages würde allerdings sehr stark die Arbeitnehmer und auch Selbstständige treffen, die ohnehin unter den Folgen der Corona-Krise zu leiden haben und wirtschaftlich wieder auf die Beine kommen müssen. Eine Erhöhung der Umsatzsteuer wäre zwar fiskalisch effektiv, wirkt aber in sozialer Hinsicht regressiv. Zu denken wäre auch an eine einmalige Vermögensabgabe oder eine Vermögensteuer. Dem steht aber allein schon die Komplexität bei der Vermögensbewertung im Weg. Besonders die südeuropäischen Staaten haben nicht die notwendige Finanzverwaltung hierzu. Außerdem ist die Vermögensteuer für konservative und liberale Kräfte ein „No-Go“, die an den üblichen politischen Frontlinien scheitern dürfte. Richtig an den Überlegungen zur Vermögensteuer ist jedoch, dass sie letztlich auf das Eigenkapital der Vermögensbesitzer abzielt. Die Vermögensteuer ist vom Wesen her eine Subjektsteuer, bei der Schulden als Minderungen der Leistungsfähigkeit abgezogen werden können. Das Eigenkapital ist aber letztlich das Spiegelbild der ökonomischen Leistungsfähigkeit.

„Boden-Soli“

Gesamtwirtschaftlich sind Immobilien der mit Abstand wichtigste Vermögenswert – sie machen ca. 87 % des volkswirtschaftlichen Sachvermögens aus.[3] Immobilien bestehen in der Regel aber aus zwei Wirtschaftsgütern: zum einen Grund und Boden, zum anderen das aufstehende Gebäude. Im Bundesdurchschnitt ergibt sich eine Relation zwischen den aufstehenden Gebäuden (die das Anlagevermögen dominieren) und den Grundstücken von ca. 70 % zu 30 %.[4] Was die Finanzierungsseite angeht, zeigen sich typischerweise zu Beginn einer Finanzierung ebenfalls Relationen von Fremd- zu Eigenkapital von ca. 70 % zu 30 %.[5] In einer Schichtenbetrachtung wird also das Gebäude dominant durch Fremdkapital und der Boden dominant über Eigenkapital finanziert. Diese quantitativen Entsprechungen sind kein Zufall:

  • Investitionen in Gebäude generieren Abschreibungen, welche zur Kredittilgung genutzt werden können. Die Finanzierungskonditionen sind zumeist für viele Jahre fix vereinbart.
  • Der Boden ist hingegen ein nicht abnutzbares Wirtschaftsgut, auf den keine Normalabschreibungen entfallen – genauso wenig, wie das Eigenkapital Tilgungen benötigt.
  • Der Bodenertrag stellt – wie der Gewinn aus einer Immobilie – eine Restgröße dar. Dieser Rest entsteht, nachdem aus den Einnahmen die überwiegend fixen sonstigen Kosten bezahlt wurden.

Die nachfolgende Abbildung stellt dies noch einmal im Überblick dar.

Sonderopfer Boden

Kommt es nach Ablauf der Corona-Krise wieder zu einer Erholung, werden die Immobilienerträge und Immobilienpreise wieder ansteigen. Dies ist dann aber v.a. auf die ansteigenden Bodenerträge zurückzuführen, weil die auf den Boden entfallenden residualen Erträge steigen.[6] Dies wirkt sich dann auch auf die Bodenwerte entsprechend aus.

Aus diesem Grunde bietet es sich an, die Bodenerträge zur Finanzierung der Folgelasten der Corona-Krise wenigstens für einen begrenzten Zeitraum über eine solidarische Bodenwertabgabe abzuschöpfen. Durch einen solchen „Boden-Soli“ wird aufgrund der o.a. dargestellten typischen Finanzierungskonstellation primär das Eigenkapital der Immobilieneigentümer herangezogen. Eine Belastung von Arbeit und Investitionen sowie des Verbrauchs, welche die wirtschaftliche Erholung bremsen könnten, wäre hingegen für die wirtschaftliche Erholung kontraproduktiv. Durch einen Boden-Soli tragen v.a. diejenigen zu den Finanzierungslasten bei, die ansonsten passiv – ohne eigenes Zutun – von einer wirtschaftlichen Erholung wieder profitieren würden.

Ein solcher Boden-Soli könnte in einer Höhe von 1 % auf den Bodenwert festgesetzt werden. Bei einem Bodenwert von aktuell ca. 5.000 Mrd. Euro in Deutschland[7] wäre damit die Pandemie-bedingte Neuverschuldung i.H.v. ungefähr 150 Mrd. Euro in 3,5 Jahren abzutragen, wenn es sich um eine rein deutsche Abgabe handeln würde.

Solidarität mit den europäischen Partnern

Allerdings ist nicht nur Deutschland betroffen, sondern ganz Europa – v.a. Italien und Spanien. Doch die finanzielle Solidarität fällt schwer. Insbesondere von den Nord-Staaten wird eine Corona-Anleihe („Corona-Bonds“) abgelehnt; es wird befürchtet, dass dies ein Einfallstor für die Vergemeinschaftung weiterer Schulden darstellen könnte.[8] Auf der anderen Seite könnte sich die Krise für die europäische Idee als existenzgefährdend erweisen, wenn den schwächeren Staaten die Solidarität verweigert wird. Vorzugswürdig wäre es daher, die Bodenwertabgabe in einen europäischen Sonderfonds fließen zu lassen. Die Mittel aus diesem Sonderfonds könnten an die verschiedenen europäischen Länder nach einem Schlüssel verteilt werden, der sich an der Einwohnerzahl und der Betroffenheit durch die Corona-Epidemie orientiert.[9]

In Ländern wie Deutschland wäre die Abgabe technisch relativ einfach durchzuführen. In Deutschland sind nach § 196 Abs. 1 S. 1 BauGB flächendeckend Bodenrichtwerte festzustellen. In anderen Ländern, die kein ausgebautes Gutachterausschusswesen haben, könnte ein Fiskalregister erstellt werden. Dabei erfolgen entweder Bodenrichtwerterhebungen auf statistischer Grundlage oder es findet eine grobe Richtwertermittlung auf Basis von Lageklassen statt.[10] Nachrangig und ergänzend könnte ebenfalls eine Selbstveranlagung der Grundstückseigentümer unter der Maßgabe erfolgen, dass die öffentliche Hand ein Vorkaufsrecht zu dem vom Eigentümer angegebenen Bodenwert ausüben darf. Bei entsprechendem politischen Willen und genügend politischer Entschlossenheit könnten sich die betreffenden Maßnahmen innerhalb von wenigen Monaten durchführen lassen. Zu einer Auszahlung aus dem europäischen Sonderfonds kommt es nur dann, wenn das betreffende Land vorher die von der EU geforderten Einzahlungen auf Grundlage des Fiskalregisters geleistet hat. Dieses muss zuvor von der EU offiziell akzeptiert worden sein.

Kehrtwende?

Die Corona-Krise hat die Länder mit einem schwachen öffentlichen Gesundheitswesen am stärksten getroffen. Vor allem hier wurden die Bodenerträge in der Vergangenheit weitestgehend privatisiert, anstatt sie – i.S. des Henry-George-Prinzips[11] – für die Bereitstellung öffentlicher Leistungen wenigstens teilweise abzuschöpfen. Die Folgen der Pandemie betreffen aber viele Länder.

Vor allem asiatische Staaten haben gezeigt, wie die Bekämpfung des Virus und seiner ökonomischen und sozialen Folgen funktionieren könnte. Zu erwähnen ist hier insbesondere Singapur. Der Stadtstaat ist zwar in politischer Hinsicht nur sehr bedingt ein Vorbild; er zeigt jedoch, dass öffentliche Bereitstellungsleistungen in auskömmlicher Weise erbracht werden können, wenn nur die Bodenerträge als Finanzierungsquelle genutzt werden.

 

Anmerkungen

[1] Focus (2020): 750 Milliarden Euro! Das ist die Corona-Quittung, die Deutschland jetzt zahlt, 26. März. Online: https://www.focus.de/finanzen/boerse/konjunktur/bund-und-laender-versprechen-massive-hilfen-750-milliarden-euro-das-ist-die-corona-quittung-die-deutschland-jetzt-zahlt_id_11813526.html. Ettel, A. und Zschäpitz, H. (2020): Das 9,2-Billionen-Euro-Experiment. Welt, 26. März. Online: https://www.welt.de/finanzen/article206802607/Regierungen-Fed-und-EZB-stellen-9-2-Billionen-Euro-bereit.html.

[2] Haufe (2020): Vorerst keine Kündigung bei Corona-bedingten Mietschulden. 27. März. Online: https://www.haufe.de/immobilien/wirtschaft-politik/mietenmoratorium-gesetzgeber-reagiert-auf-corona-krise_84342_512414.html.

[3] Destatis (2019): Sektorale und gesamtwirtschaftliche Vermögensbilanzen 1999 – 2018, Wiesbaden, Tab. S1 + S11. Online: https://www.destatis.de/DE/Themen/Wirtschaft/Volkswirtschaftliche-Gesamtrechnungen-Inlandsprodukt/Publikationen/_publikationen-innen-vermoegensrechnung.html, eigene Berechnungen.

[4] S. Fn. 3.

[5] M. Jäger, M. Voigtländer (2006): Immobilienfinanzierung – Hypothekenmärkte und ihre gesamtwirtschaftliche Bedeutung. Forschungsberichte aus dem Institut der deutschen Wirtschaft Köln, Köln, S. 30; BBSR (Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung) im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) (Hrsg.): Auswirkungen von Basel III auf die Immobilienfinanzierung in Deutschland. BBSR-Online-Publikation 09/2014, Bonn, September 2014, S. 13.

[6] Knoll K., Schularick M., Steger T. (2017): No Price like Home: Global House Prices, 1870-2012. American Economic Review 107: 331 – 353.

[7] Vgl. Fn. 3.

[8] Süddeutsche Zeitung (2019): Heftiger EU-Streit über Coronabonds, 29. März. Online: https://www.sueddeutsche.de/politik/eu-heftiger-eu-streit-ueber-corona-bonds-dpa.urn-newsml-dpa-com-20090101-200329-99-513011.

[9] Vgl. Harrison F. und Löhr, D. (2013): Ricardo und die Troika – für die Einführung einer EU-Bodenwertabgabe. Wirtschaftsdienst 93, S. 702 – 709. – Eigentlich ist eine Bodenwertabgabe genuin eine kommunale Abgabe; dennoch kann sie auch dazu dienen, übergeordnete staatliche Stellen mit zu finanzieren.

[10] Ein grobes Verfahren zur Ermittlung von Bodenrichtwerten könnte folgendermaßen aussehen, wenn kein Gutachterausschusswesen zur Feststellung von Bodenrichtwerten existiert: Es wird ein Komitee mit Sachverständigen und Ortskundigen eingesetzt. Dieses unterteilt eine Kommune in eine überschaubare Anzahl von Lageklassen (ländliche Kommunen mit niedrigen Bodenwerten haben vielleicht ein bis drei Lageklassen, in Großstädten gibt es vielleicht zehn davon). Es wird ein generalisiertes, durchschnittliches Bodenrichtwertniveau für eine Durchschnittslage (Mediancharakter) geschätzt. Jeder Lageklasse wird daraufhin eine Lagekennzahl zugewiesen, welche die Wertigkeit in Relation zur Durchschnittslage festlegt. Transaktionen werden statistisch erfasst und in der Folge die Bodenrichtwertermittlung sukzessive verfeinert. S. ähnlich Empirica (2019): Reform der Grundsteuer – zoniertes Bodenwertmodell statt eierlegender Wollmilchsau, empirica-Paper Nr. 249. Online: https://www.empirica-institut.de/fileadmin/Redaktion/Publikationen_Referenzen/PDFs/empi249rb.pdf

[11] Vgl. Arnott, R. J. und Stiglitz, J. E. (1979): Aggregate Land Rents, Expenditure on Public Goods, and Optimal City Size. Quarterly Journal of Economics 93, S. 471-500.

Grundsteuer: Die schwere Geburt

Dirk Löhr

Am Sonntag Abend tagte der Koalitionsausschuss. Ergebnis: Es war eine schwere Geburt, aber die Niederkunft der neuen Grundsteuerregelung naht.

Bundesfinanzminister Olaf Scholz (SPD)
Bundesfinanzminister Olaf Scholz (SPD)

Dabei hat sich Bayern durchgesetzt: Offenbar kommt es im Rahmen des wertabhängigen “Scholz-Modells” zu einer “großen Öffnungsklausel”, die den Ländern nicht nur ein Drehen an der Steuermesszahl, sondern vollkommen unterschiedliche Grundsteuermodelle erlaubt. Ein Gutachten des deutschen Bundestages, das dem Verfasser vorliegt, hält eine solche große Öffnungsklausel für rechtlich durchführbar. Voraussichtlich am Mittwoch wird der Kompromissvorschlag in das Bundeskabinett eingebracht. Befürchtungen, dass die Öffnungsklausel zu einer Zersplitterung der Rechtslandschaft führen wird, dürften dabei unangebracht sein. Nicht jedes Bundesland wird sein eigenes Modell einführen. Wahrscheinlich wird man voneinander “abschreiben”, so dass am Ende zwei oder drei Modelle existieren. Die Öffnungsklausel ist noch eine Chance in anderer Hinsicht, denn sie kann gleichzeitig als “Fallnetz” für die Länder dienen:

Das wertabhängige Modell ist nämlich äußerst kompliziert. Die Umsetzung steht und fällt mit der Digitalisierung. Die erste Hauptfeststellung soll bereits auf den 1.1.2022 durchgeführt werden. Der derzeit bekannte Referentenentwurf sieht für die Umstellung fast eine halbe Milliarde Euro vor, die wahrscheinlich sehr zweckoptimistisch gerechnet sind. M.a.W.: Ob das Scholz-Modell wirklich ab 2024 arbeitet, hängt von den Fortschritten in der Digitalisierung von Kataster- und Finanzverwaltung ab und ist noch lange nicht in trockenen Tüchern. Es kann dabei nicht genug betont werden, dass die betreffenden Probleme vor allem durch die Einbeziehung der Gebäudekomponente in die Bemessungsgrundlage verursacht werden. Gut für die Länder, die an einem Plan B arbeiten (s. den letzten Blogbeitrag).

Die Bodenwertsteuer drängt sich vor diesem Hintergrund geradezu als Plan B auf: Im Gegensatz zur von Bayern und der Immobilienwirtschaft favorisierten Flächensteuer bezieht die Bodenwertsteuer nicht die Fläche in die Bemessungsgrundlage ein. Man muss sich nicht darüber streiten, ob die Wohn- oder Betriebsfläche grob unzutreffend ermittelt wurde. Die Länder hätten kein Problem dahingehend, ob die Steueralternative mit dem allgemeinen Gleichheitssatz kompatibel ist – was bei der Flächensteuer mit Sicherheit nicht zutrifft. Es gäbe keine Probleme bezüglich der Rechtmäßigkeit von Belastungsgrund und Bewertungsziel – Probleme, die in der öffentlichen Diskussion bislang untergegangen sind. Und auch nicht mit deren Umsetzung über willkürlich gegriffene Äquivalenzzahlen, die eine Prüfung auch durch die Verfassungsgerichte der Länder nicht überstehen dürften. Dies gilt auch für Bayern, und zwar nicht nur wegen des Verfassungsartikels 161 Abs. 2: “Steigerungen des Bodenwertes, die ohne besonderen Arbeits- oder Kapitalaufwand des Eigentümers entstehen, sind für die Allgemeinheit nutzbar zu machen.” Mit anderen Worten: Die Bodenwertsteuer ist eine einfach zu implementierende und administrierbare sowie rechtssichere Alternative zum “Scholz-Modell” – ganz im Gegensatz zur Flächensteuer. Letztere wird von der Immobilienwirtschaft v.a. deswegen propagiert, weil sie die Steuerlast in den Gemeinden weg von den guten Lagen (wo die Immobilienwirtschaft größtenteils investiert ist) hin zu den Randlagen verteilt, wo die wenig einkommensstarken Eigentümer und Mieter leben.

Den Länderfinanzministern liegen bereits Eckpunkte für ein Bodenwertsteuergesetz vor. Sie könnten schnell und einfach in Gesetzesform gegossen und auf Basis der Bodenrichtwerte und der den Behörden bekannten Grundstücksgrößen implementiert werden.