Dirk Löhr
Am Montag, den 13.02.2023, findet von 16.00 bis 19.00 eine Online-Veranstaltung zur Neuen Wohngemeinnützigkeit statt, die von der Evangelischen Akademie Bad Boll in Kooperation mit dem Deutschen Mieterbund (Baden-Württemberg) organisiert wurde.
Anmeldungen sind noch möglich. S. https://www.ev-akademie-boll.de/tagung/451323.html
Dirk Löhr
Der Wohnungsbau stagniert. Das im Koalitionsvertrag der Ampel verkündete Ziel, 400.000 neue Wohnungen jährlich zu schaffen (davon 100.000 mit Sozialbindung), rückt in immer weitere Ferne. Die Investoren befinden sich in der Klemme: Kostenseitig steigen Zinsen und Baukosten (Abriss von Lieferketten, erhöhte energetische Anforderungen) – von Seiten des Bodenmarktes kommt derzeit aber nicht die benötigte Entlastung in Gestalt ausreichend sinkender Bodenwerte. Die künftig durchsetzbaren Mietsteigerungen dürften angesichts des inflationsbedingten Realeinkommensverlustes der Mieter überschaubar sein. Die Investoren sind in die Zange genommen – viele Bauvorhaben werden aufgeschoben. Vonovia beispielsweise hat einen Baustopp verkündet.
Bislang setzt man zur Dämpfung der Baukosten auf – sicherlich vernünftige – Maßnahmen wie z.B. serielles und modulares Bauen. Eine Maßnahme, die auf einen Schlag eine Reduktion der Herstellungskosten um 16% (19%/119%) bewirken könnte, ist erstaunlicherweise aber bislang nicht in der Diskussion: Eine Änderung des Mehrwertsteuerregimes.
Der Ansatzpunkt könnte die Einführung eines Nullsteuersatzes für vermietete Wohnimmobilien sein. Diese sind bislang von der Umsatzsteuer befreit (§ 4 Nr. 12 UStG). Ein Verzicht auf die Umsatzsteuerbefreiung nach § 9 UStG ist derzeit jedoch nicht möglich. Es handelt sich allerdings nur um eine „unechte“ Befreiung, da auch die Vorsteuer auf die Planungs- und Bauleistungen nicht abgezogen werden kann. Dementsprechend erhöhen sich die Herstellungskosten der Mietwohnungen.
Über die Einführung eines Nullsteuersatzes auf Wohnbauleistungen (soweit Einnahmenerzielungsabsicht besteht), bei gleichzeitiger Öffnung der Verzichtsmöglichkeit auf die Steuerbefreiung bei vermieteten Wohnimmobilien (§ 9 UStG) könnten Wohnimmobilien in die Steuerpflicht gebracht werden, ohne dass es für die Mieter teurer wird. Der Vorteil: Der Weg für den Vorsteuerabzug wäre frei – das könnte bis zu 16% verringerte Herstellungskosten für die Mietwohnbauten bedeuten.
Ein ähnlicher Weg wurde für kleine Photovoltaikanlagen im Rahmen der Anpassung der Mehrwertsteuersystemrichtlinie 2022 beschritten. Ziffer 10 in Anhang III der Richtlinie 2005/112/EG (Gegenstände, auf die ermäßigte Mehrwertsteuersätze angewendet werden dürfen) enthält schon die „Lieferung und Bau von Wohnungen im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus, wie von den Mitgliedstaaten festgelegt; Renovierung und Umbau, einschließlich Abriss und Neubau, sowie Reparatur von Wohnungen und Privatwohnungen; Vermietung von Grundstücken für Wohnzwecke“.
In diesem Rahmen (auch gedeckt durch Ziffer 15 der Liste) ergibt sich z.B. auch die Möglichkeit der Befreiung gemeinnütziger Organisationen, was für die geplante Neue Wohngemeinnützigkeit interessant sein könnte.
Die Mitgliedsstaaten dürfen für bis zu höchstens sieben der 29 Kategorien des Anhangs III auf bestimmte Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen zwei ermäßigte Steuersätze vorsehen, wovon einer der Steuersätze unter 5 % und der andere Steuersatz 0 % (Nullsteuersatz) betragen kann. Die Bundesregierung könnte dies zum Anlass nehmen, um ihre Prioritäten zu prüfen – ob ein Nullsteuersatz für Mietwohnungen ermöglicht werden kann.
Dirk Löhr
Am Donnerstag, den 26.01.2022, war ich zu einer öffentlichen Anhörung des Verfassungs- und Bezirksausschusses der Hamburgischen Bürgerschaft geladen. Es ging um die Vorbereitung einer Beschlussvorlage, der u.a. die Schaffung von bezahlbarem Wohnraum als Staatszielbestimmung vorsieht und zudem ein verfassungsmäßig verankertes Veräußerungsverbot für Wohngrundstücke vorsieht. Diese sollen grundsätzlich nur noch via Erbbaurecht vergeben werden. Vorangegangen war eine Einigung mit der Volksinitiative “Boden & Wohnraum behalten – Hamburg sozial gestalten! Keine Profite mit Boden & Miete!”. Wird der Beschluss in seinem Kern von der Bürgerschaft tatsächlich verabschiedet, beschreitet Hamburg einen neuen Weg, der weisend auch für andere Bundesländer sein kann.
Meine mündliche Stellungnahme finden Sie hier:
“Danke für die Einladung!
I. Staatszielbestimmung Art. 73a LVV
Sachlich umfasst die Vorschrift die Schaffung von bezahlbarem Wohnraum, die Verpflichtung auf den Vorrang der Innenentwicklung und die Berücksichtigung des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen bei der Ausweisung neuer Bauflächen.
2. Beurteilung:
Ich bin zwar kein Volljurist. Erlauben Sie mir dennoch folgende Anmerkungen.
Es handelt sich um explizit eine Staatszielbestimmung, d.h. um eine objektiv-rechtliche Selbstverpflichtung, die kein einklagbares subjektives Recht Seitens der Bürger statuiert oder in Konflikt mit Bundesgesetzen treten könnte, soweit der Bund von der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis Gebrauch gemacht hat.
Einige Landesverfassungen sehen sogar ein explizites Recht auf Wohnraum vor, wie Bayern (Art. 106), Berlin (Art. 28), Bremen (Art. 14) und Sachsen (Art. 7). Ungeachtet der sprachlichen Ausgestaltung wird diesen Normen nach h.M. jedoch nicht der Charakter von subjektiven (also einklagbaren) Rechten zugestanden. Andere Landesverfassungen regeln die Wohnraumversorgung ausdrücklich als Staatszielbestimmungen – so Brandenburg (Art. 47), Mecklenburg-Vorpommern (Art. 17), Niedersachsen (Art. 6a), Nordrhein-Westfalen (Art. 29), Rheinland-Pfalz (Art. 63), Sachsen-Anhalt (Art. 40) und Thüringen (Art. 15).
Genannt wurden gerade 11 von 16 Bundesländern. Mir fehlt das Vorstellungsvermögen dafür, dass in Hamburg rechtlich nicht möglich sein sollte, was in der Mehrzahl der Bundesländer schon implementiert wurde.
II. Kern des Beschlusses, Umsetzung im Rahmen des Art. 72 Abs. 6 LV
Intendiert ist die verfassungsmäßige Verankerung eines Veräußerungsverbotes an Wohngrundstücken. In einem Durchführungsgesetz werden Ausnahmen verankert, um entsprechende Flexibilität zu gewährleisten. In der Beschlussvorlage ist zudem ein Mehrungsgebot vorgesehen (positive Flächenbilanz), allerdings ohne expliziten Verfassungsrang. Gleiches gilt für die Abgabe der Grundstücke, die an Marktteilnehmer grs. über Erbbaurechte erfolgen soll. Hier kann man allerdings implizit (verfassungsrechtliches Veräußerungsverbot) ebenfalls Verfassungsrang annehmen.
2. Beurteilung:
Diese Neuorientierung ist unbedingt sinnvoll. In der Zukunft werden sich für Hamburg weitere Zuwanderungen ergeben. Gleichzeitig werden mehr Flächen für grüne und blaue Infrastruktur etc. benötigt, wobei diese nicht mit hochproduktiven wirtschaftlichen Nutzungen auf dem Markt konkurrieren können. Die Flächenkonkurrenz wird sich erhöhen. Mit den vielfachen Herausforderungen, die sich mit Blick auf bezahlbaren Wohnraum, die Adaption an den Klimawandel, Schwammstadtkonzepte, Resilienz (auch mit bewusst eingebauten redundanten Infrastrukturen) etc. stellen, ist ein allein auf Markt und Privateigentum basierender Allokationsmechanismus aber überfordert. Die Beschlussvorlage möchte diesen Allokationsmechanismus nicht ersetzen, sondern ergänzen. Im Übrigen verweise ich hier auf meine schriftliche Stellungnahme.
In den bestehenden Regelwerken (Landes- und Gemeindeordnungen) ist typischerweise festgelegt, dass Vermögensgegenstände (darunter unterschiedslos auch Boden und Wohnungen) nur erworben werden können, soweit dies zur Erfüllung der Aufgaben der Gebietskörperschaft notwendig ist. Sie dürfen nur veräußert werden, wenn sie nicht mehr benötigt werden (FHH: noch andere Kriterien). § 63 LHO der FHH bildet hier keine Ausnahme.
Was aber „notwendig“ ist und ob die Vermögenswerte noch benötigt werden, stellt Auslegungssache dar – es handelt sich um unbestimmte Rechtsbegriffe.
Die geplante Ergänzung des Art. 72 Abs. 6 LV (Veräußerungsverbot bei Wohngrundstücken) stellt insoweit eine Leitlinie dar, die in den Rang eines Verfassungsauftrages gerückt wird. Mit dem Mehrungsgebot („positive Flächenbilanz“), öffnet der Beschluss auch das Tor für eine Bodenvorratspolitik, wenngleich auch dem Mehrungsverbot kein unmittelbarer Verfassungsrang zukommen soll.
Für eine systematische Bodenvorratspolitik, wie sie z.B. die Stadt Ulm seit 130 Jahren erfolgreich betreibt (übrigens ausgelöst durch Druck von Unternehmerseite), ist jedoch eine Grundsatzorientierung nötig. Hier muss ein Konsens existieren (wie eben in Ulm), und am besten auch eine Rechtsgrundlage. Zudem muss es möglich sein, die Grundstückskäufe antizyklisch vorzunehmen: Also gerade dann, wenn sie anscheinend – aus kurzfristiger Perspektive – eben nicht erforderlich sind, nämlich bei einem entspannten Markt. Das geben die Regelungen der LHO mit ihren Verweisen auf die „Notwendigkeit“ für sich genommen derzeit nicht ohne Weiteres her. Auf der Grundlage der Verfassungsergänzung kann eine vollständig neue Interpretation dessen erfolgen, was “notwendig” ist. Ob eine klarstellende Änderung der LHO vor diesem Hintergrund nötig ist, mögen die Juristen entscheiden.
So sehr die Richtung stimmt, erlauben Sie mir auch ein wenig Kritik an der Beschlussvorlage:
Schließlich sei noch der Hinweis erlaubt, dass das Ziel einer positiven Flächenbilanz auch der Bereitstellung finanzieller Mittel bedarf. Es ist zumindest kurz- und mittelfristig kaum zu erwarten, dass die Erbbauzinsen hierfür hinreichend sein.
Dennoch: Auch mit Art. 72 Abs. 6 der Beschlussvorlage schlägt die FHH einen neuen Weg ein, der auch weisend für andere Bundesländer sein kann.
III. Abgabe der Grundstücke grs. auf dem Wege des Erbbaurechts
Die Abgabe der städtischen Wohngrundstücke soll grundsätzlich im Wege des Erbbaurechts erfolgen.
2. Beurteilung:
Auch dies ist eine sehr sinnvolle Maßnahme. Die FHH kann so u.a. den Nutzungszyklus der Grundstücke (incl. Zwischen- und Nachnutzungen) kontrollieren. Sie kann ihre sozialen, ökologischen und städtebaulichen Ziele – im Rahmen von Konzeptvergabeverfahren – unmittelbar umsetzen. Zusätzlich profitiert sie von stetigen und sehr sicheren Zahlungsströmen und vom Bodenwertzuwachs. Die Investoren erhalten einen kapitalfreien Zugang zum Boden, der in Hamburg bekannterweise teuer ist.
Allerdings: Die FHH kann auch über ihre eigenen Unternehmen nicht die gesamte Stadt bauen. Sie ist auf die Mitwirkung privater Investoren angewiesen – diese kann man aber nicht zum Bauen zwingen.
Daher ist es von zentraler Bedeutung, dass die Erbbaurechte im Markt akzeptiert werden. Dies erfordert eine Ausgestaltung der Erbbaurechte, die weitgehend dem Volleigentum angenähert ist und bei denen die Nachteile, die Investoren aus den Erbbaurechten erwachsen, weitestgehend kompensiert werden.
In der Vergangenheit nahm die FHH im bundesweiten Vergleich der Städte und Stadtstaaten hier schon eine Vorreiterrolle ein. Allerdings kann noch weiter optimiert werden. Das betrifft nicht nur die Erbbaurechte selbst (Entschlackung, Vorrecht auf Erneuerung etc.), sondern auch die Förderlandschaft. Anders als bei Volleigentum können beispielsweise Sozialbindungen Investoren über die gesamte Vertragsdauer des Erbbaurechts auferlegt werden. Allerdings gilt es, die Investoren für diesbezügliche Auflagen neben den allgemeinen Nachteilen des Erbbaurechts gegenüber Volleigentum zu kompensieren (Beleihungswert, Eingriff in die Verfügungsrechte).
Insbesondere muss eine Quersubventionierung von gebundenen durch freie Wohnungen möglichst vermieden werden, geförderte Wohnungen müssen für sich selbst tragfähig sein. Falls nicht, sind die Investoren darauf angewiesen, die Preissetzungsspielräume bei den Mieten zum Zwecke der Quersubventionierung auszureizen. Dann aber drohen Konsequenzen für die Leistbarkeit von Wohnen und auch den Mietspiegel.
Mittlerweile gibt es schon interessante Fördermodelle bei Erbbaurechten – in diesem Kontext sei auf Stuttgart verwiesen. Eine weitere Optimierung der Förderlandschaft ist sicherlich auch im Sinne des von der FHH gefahrenen kooperativen Ansatzes.
Danke!”
Dirk Löhr
Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 10.04.2018 eine zweistufige Frist eingeräumt.
Bis zum 31.12.2019 muss ein neues Grundsteuergesetz verabschiedet sein; die Umsetzung hat innerhalb eines fünfjährigen Zeitraumes zu erfolgen. Mit Blick auf den Gesetzgebungsprozess ist jeder dieser Fristen mit Unsicherheiten behaftet:
a) Frist bis zum 31.12.2019
Ob es gelingt, die Frist bis zum 31.12.2019 einzuhalten, hängt von mehreren Umständen ab, die noch nicht sicher vorherzusagen sind. Vor dem Hintergrund der Entwicklungen in SPD und CDU/CSU ist es keinesfalls garantiert, dass die Große Koalition bis zum Jahresende noch besteht. Zudem muss im Rahmen des Gesetzespaketes noch eine Grundgesetzänderung auf den Weg gebracht werden, für die die Stimmen aus FDP und den Grünen benötigt werden. Schließlich stößt insbesondere die Reform des Bewertungsrechts auch auf verfassungsrechtliche Zweifel (s. unten). Diese könnten sich ebenfalls verzögernd auswirken. Sollte der Termin 31.12.2019 aber nicht zu halten sein, würden die Kommunen vor einem finanziellen Desaster stehen. Dies wäre ohne weitere Maßnahmen selbst dann der Fall, wenn zügig ein Freigabegesetz beschlossen würde. Ob Bund und Länder zu einer Kompensation der Einnahmeausfälle Willens und fähig wären, ist dabei vollkommen offen. Einschränkungen der Kommunen auch bei ihren freiwilligen Leistungen sind nicht akzeptabel.
b) Umsetzungsfrist bis 31.12.2024
Die Reform des Bewertungsrechts knüpft stark an die Bewertungsverfahren nach ImmoWertV an. Die Folge ist eine erhebliche Komplexität, die nur zu bewältigen ist, wenn die Digitalisierung von Kataster- und Finanzverwaltung in entsprechender Geschwindigkeit erfolgt. Angesichts eines leergefegten Arbeitsmarktes für entsprechende Spezialisten, der Notwendigkeit des Anlernens und der derzeitigen personellen Ausstattung der Bewertungsstellen in den Finanzämtern ist Zweckoptimismus sicherlich ein schlechter Ratgeber. Auch wenn das Gesetzesvorhaben also bis zum 31.12.2019 beschlossen werden kann, ist die Umsetzung innerhalb der anschließenden Fünfjahresfrist keineswegs gesichert.
Risiken erwachsen schließlich auch daraus, dass das Gesetzesvorhaben auf verfassungsrechtliche Zweifel stößt:
Das Bundesverfassungsgericht forderte in seinem Urteil vom 10.04.2018, dass die Gestaltung der Bemessungsgrundlage den Belastungsgrund der Steuer erfassen und die Relation der Wirtschaftsgüter realitätsgerecht abzubilden vermag. Was den Belastungsgrund angeht, verweist der seit Ende Juni vorliegende Gesetzentwurf des Bundesfinanzministers auf die durch den Grundbesitz vermittelte „objektive Leistungsfähigkeit“. Dieser Belastungsgrund ist folgerichtig zu erfassen. Dies bedeutet, dass die Struktur der Grundsteuerwerte nicht ohne triftigen Grund von der Struktur der Verkehrswerte abweichen darf. Die Unterschiede der Verkehrswerte wiederum hängen maßgeblich von den Standortwerten ab. Im Gesetzentwurf ist jedoch beabsichtigt, die Bewertung von Wohngrundstücken im Wesentlichen anhand von gemeindeweiten Durchschnittsmieten vorzunehmen. Für zwei Gebäude gleichen Typs, gleicher Größe und gleichen Alters innerhalb ein und derselben Gemeinde kennt der Gesetzentwurf also nur eine Miete. Der Bodenwert, welcher Lagequalitäten abbildet, geht im Regelfall nur schwach, weil in abgezinster Form in die steuerliche Wertermittlung (vereinfachtes Ertragswertverfahren) ein. Die Folge:
Ob diese regressive Belastungswirkung durch die beabsichtigte Vereinfachung (Ziel: vorausgefüllte Steuererklärungen) zu rechtfertigen ist, ist vollkommen offen. Das Ziel einer realitäts- und relationsgerechten Bewertung wird so für Wohngrundstücke jedenfalls verfehlt.
Bei Nichtwohngrundstücken, die in einem vereinfachten Sachwertverfahren bewertet werden sollen, besteht dieses Problem (v.a. aufgrund von differenzierten Wertzahlen) hingegen nicht. Hier wird also mit zweierlei Maß gemessen.
Schließlich werden besondere objektspezifische Grundstücksmerkmale, die im Einzelfall einen erheblichen Einfluss auf den Verkehrswert haben können, im steuerlichen Verfahren überhaupt nicht berücksichtigt (weder bei Wohn- noch bei Nichtwohngrundstücken). Auch existiert keine Escape-Klausel, über die der Steuerpflichtige einen niedrigeren Verkehrswert nachweisen könnte.
Allerdings wäre eine solche Escape-Klausel ebenfalls kein geeignetes Mittel, um den oben angesprochenen systematisch regressiven Belastungswirkungen bei Wohngrundstücken zu begegnen.
Die grundsteuerliche Bewertung dürfte – nicht nur bei Wohnimmobilien – noch auf weitere Schwierigkeiten bei der praktischen Anwendung stoßen (z.B. Festlegung der Restnutzungsdauer bei An- und Umbauten sowie umfassenden Modernisierungen); ich spare mir diesbezüglich aber weitere Ausführungen.
Entscheidend ist, dass auch das jetzt in den Gesetzgebungsprozess eingebrachte Verfahren trotz seiner Komplexität alles andere als verfassungsmäßig sattelfest ist. Hierdurch kann ein Risiko schon im Gesetzgebungsverfahren und später ein latentes Risiko bei der Anwendung des neuen Bewertungsrechtes entstehen.
Zumal das Gesetzespaket mit der Öffnungsklausel aber den Ländern auch die Möglichkeit eröffnet, eigene Wege zu gehen, ist es angesichts der ansonsten drohenden Einnahmenausfälle verständlich, wenn die Bundesländer das Vorhaben im Bundesrat „durchwinken“.
Nicht verständlich wäre es jedoch, wenn Länder und Kommunen es dabei belassen und sich ansonsten einfach zurücklegen – in der Hoffnung, dass schon alles gut gehen möge. Vielmehr sollte an einem Plan B gearbeitet werden. Dies findet in bestimmten Ländern offensichtlich auch schon statt (so in Hessen). Allerdings wäre es unverantwortlich, im Rahmen eines Plan B auf das – von einigen Ländern bevorzugte – Flächenmodell zu setzen:
Mit der Flächensteuer im Rahmen eines Plan B würde man auf eine ebenfalls rechtlich sehr riskante und zudem umstrittene Grundsteuervariante setzen.
Als einzige Möglichkeit für einen Plan B bietet sich die Besteuerung des Bodenwertes an. Es wurden bereits Grundzüge für ein Bodenwertsteuergesetz veröffentlicht (DStR 2019, 537), das damit sehr schnell auch in ein Landesgesetz gegossen werden könnte. Der Steuerpflichtige hat zwei Angaben zum Grundstück zu machen: Bodenwert und Bodenfläche. Diesbezüglich wäre auch eine Digitalisierung sehr schnell möglich, so dass man kurzfristig vorausgefüllte Steuererklärungen verwenden könnte. Für den Fall, dass die Bodenwertsteuer alleine politisch nicht konsensfähig ist, könnte an die Zumischung einer Bodenflächen- anstatt einer Gebäudekomponente gedacht werden (Difu-Modell).
Eine Bodensteuer ist rechtssicher einzuführen. Sie stellt eine wichtige Weiche für eine künftig stärkere steuerliche Belastung der Nutzung von Land und Natur, anstatt von Arbeit, Verbrauch und produktiven Investitionen – darunter auch Wohnraum. Sie trägt dazu bei, den Boden zu „entkapitalisieren“; damit dämpft sie die Bodenwerte und zieht auch der Spekulation den Zahn. Ungenutzte oder untergenutzte Grundstücke werden in die Nutzung getrieben; die Planung wird unterstützt. Aus diesem Grunde wäre ernsthaft zu erwägen, ob nicht auch im Rahmen der Öffnungsklausel auf die Bodenwertsteuer zurückgegriffen werden sollte.
Dirk Löhr
Am Sonntag Abend tagte der Koalitionsausschuss. Ergebnis: Es war eine schwere Geburt, aber die Niederkunft der neuen Grundsteuerregelung naht.
Dabei hat sich Bayern durchgesetzt: Offenbar kommt es im Rahmen des wertabhängigen “Scholz-Modells” zu einer “großen Öffnungsklausel”, die den Ländern nicht nur ein Drehen an der Steuermesszahl, sondern vollkommen unterschiedliche Grundsteuermodelle erlaubt. Ein Gutachten des deutschen Bundestages, das dem Verfasser vorliegt, hält eine solche große Öffnungsklausel für rechtlich durchführbar. Voraussichtlich am Mittwoch wird der Kompromissvorschlag in das Bundeskabinett eingebracht. Befürchtungen, dass die Öffnungsklausel zu einer Zersplitterung der Rechtslandschaft führen wird, dürften dabei unangebracht sein. Nicht jedes Bundesland wird sein eigenes Modell einführen. Wahrscheinlich wird man voneinander “abschreiben”, so dass am Ende zwei oder drei Modelle existieren. Die Öffnungsklausel ist noch eine Chance in anderer Hinsicht, denn sie kann gleichzeitig als “Fallnetz” für die Länder dienen:
Das wertabhängige Modell ist nämlich äußerst kompliziert. Die Umsetzung steht und fällt mit der Digitalisierung. Die erste Hauptfeststellung soll bereits auf den 1.1.2022 durchgeführt werden. Der derzeit bekannte Referentenentwurf sieht für die Umstellung fast eine halbe Milliarde Euro vor, die wahrscheinlich sehr zweckoptimistisch gerechnet sind. M.a.W.: Ob das Scholz-Modell wirklich ab 2024 arbeitet, hängt von den Fortschritten in der Digitalisierung von Kataster- und Finanzverwaltung ab und ist noch lange nicht in trockenen Tüchern. Es kann dabei nicht genug betont werden, dass die betreffenden Probleme vor allem durch die Einbeziehung der Gebäudekomponente in die Bemessungsgrundlage verursacht werden. Gut für die Länder, die an einem Plan B arbeiten (s. den letzten Blogbeitrag).
Die Bodenwertsteuer drängt sich vor diesem Hintergrund geradezu als Plan B auf: Im Gegensatz zur von Bayern und der Immobilienwirtschaft favorisierten Flächensteuer bezieht die Bodenwertsteuer nicht die Fläche in die Bemessungsgrundlage ein. Man muss sich nicht darüber streiten, ob die Wohn- oder Betriebsfläche grob unzutreffend ermittelt wurde. Die Länder hätten kein Problem dahingehend, ob die Steueralternative mit dem allgemeinen Gleichheitssatz kompatibel ist – was bei der Flächensteuer mit Sicherheit nicht zutrifft. Es gäbe keine Probleme bezüglich der Rechtmäßigkeit von Belastungsgrund und Bewertungsziel – Probleme, die in der öffentlichen Diskussion bislang untergegangen sind. Und auch nicht mit deren Umsetzung über willkürlich gegriffene Äquivalenzzahlen, die eine Prüfung auch durch die Verfassungsgerichte der Länder nicht überstehen dürften. Dies gilt auch für Bayern, und zwar nicht nur wegen des Verfassungsartikels 161 Abs. 2: “Steigerungen des Bodenwertes, die ohne besonderen Arbeits- oder Kapitalaufwand des Eigentümers entstehen, sind für die Allgemeinheit nutzbar zu machen.” Mit anderen Worten: Die Bodenwertsteuer ist eine einfach zu implementierende und administrierbare sowie rechtssichere Alternative zum “Scholz-Modell” – ganz im Gegensatz zur Flächensteuer. Letztere wird von der Immobilienwirtschaft v.a. deswegen propagiert, weil sie die Steuerlast in den Gemeinden weg von den guten Lagen (wo die Immobilienwirtschaft größtenteils investiert ist) hin zu den Randlagen verteilt, wo die wenig einkommensstarken Eigentümer und Mieter leben.
Den Länderfinanzministern liegen bereits Eckpunkte für ein Bodenwertsteuergesetz vor. Sie könnten schnell und einfach in Gesetzesform gegossen und auf Basis der Bodenrichtwerte und der den Behörden bekannten Grundstücksgrößen implementiert werden.
Dirk Löhr
Wie der hessische Finanzminister Thomas Schäfer (CDU) im Rahmen einer Veranstaltung der Deutschen Akademie für Städtebau und Landesplanung (DASL) am Montag, den 3.6.2019 in Wiesbaden ausführte, bereitet sich Hessen schon intern darauf vor, dass die Reform der Grundsteuer gegen die Wand gefahren wird. Der hessische Finanzminister hat seine Verwaltung angewiesen, einen eigenen “Plan B” für eine hessische Grundsteuer auszuarbeiten. Es ist anzunehmen, dass auch Finanzminister in anderen Bundesländern entsprechend verfahren. Gelingt auf Bundesebene keine Reform bis zum Ende des Jahres, darf nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 10.04.2018 die Grundsteuer nicht mehr weiter erhoben werden – sie erleidet dann dasselbe Schicksal wie die Vermögensteuer. Derzeit blockieren sich die Koalitionäre gegenseitig:
Die Wahrscheinlichkeit, dass die Grundsteuer vor die Wand gefahren wird, ist somit nicht gering. Dies allerdings wäre die Stunde der Bodenwertsteuer: Die Länder müssten im Falle des Scheiterns schnell handeln und eigene Grundsteuergesetze entwickeln und implementieren. Grundzüge eines Bodenwertsteuergesetzes wurden mittlerweile entwickelt und den Ländern zugeschickt. Entsprechende Bodenwertsteuergesetze können daher sehr schnell fertiggestellt und – zumal die Bodenrichtwerte flächendeckend vorliegen – auch umgesetzt werden.
Bezüglich der Vorteile der Bodenwertsteuer sei auch auf die Sendung in Frontal 21 (ZDF) vom 28.05.2019 verwiesen.
Dirk Löhr
Anbei ein Vortrag, gehalten von mir am 21.03.2019 bei ATTAC in Augsburg.
Bezahlbarer Wohnraum ist die halbe Miete
Toll, dass ATTAC das Thema angeht!
Dirk Löhr
Anbei im Rahmen eines Editorials für den BetriebsBerater 8/2019 ein Kurzkommentar zur Chance, welche die Politik bei der anstehenden Grundsteuerreform zu vergeben droht: Grundsteuerreform: Die verpasste Chance.
Bei der Grundsteuerreform geht es um wesentlich mehr als um den Erhalt der mit 14 Mrd. Euro Aufkommen zweitwichtigsten Kommunalsteuer – es geht um den ersten Schritt hin zu einer Umstellung der Besteuerung: Weg von der Belastung von Arbeit, Verbrauch und produktiven Investitionen, hin zu einer höheren Besteuerung der Nutzung von Land und Natur. Leider sieht es diesbezüglich düster aus.
Dirk Löhr
Der Berg kreißte, und gebar … ein Kompromissmodell. Am 1.2.2019 tagten die Länderfinanzminister, um sich über die zukünftige Ausgestaltung der Grundsteuer zu verständigen. Damit wurde die Diskussion weitergeführt, die Bundesfinanzminister Scholz Ende November 2018 mit der Vorstellung zweier möglicher Reformmodelle eröffnet hatte:
Während das WUM offenbar von weiten Teilen der CDU/CSU- und auch der FDP-Bundestagsfraktion favorisiert wurde, stand die SPD-Bundestagsfraktion wohl mehrheitlich hinter dem WAM. Gleiches galt auch für den Bundesfinanzminister selbst. Sympathien hinsichtlich des WAM gab es auch von Teilen der Grünen und der Linkspartei. Das WUM ist mittlerweile aus dem Rennen; offenbar erschien es den Finanzministern nicht vermittelbar, wenn eine geringwertige Immobilie in einer Stadtrandlage genauso hoch besteuert wird wie eine hochwertige in einer zentralen Lage.
Bei dem neuen Kompromissmodell handelt es sich offensichtlich um eine vereinfachende „Abschichtung“ des wertabhängigen Modells (WAM). Wie schon im WAM sollen Bodenrichtwerte in die Bemessungsgrundlage eingehen. Allerdings soll nun grundsätzlich auf amtlich ermittelte Durchschnittsmieten abgestellt werden (Nettokaltmieten aus dem Mikrozensus, die nach Mietstufen gestaffelt werden). Nur in den Fällen einer sehr niedrigen tatsächlichen Miete (die tiefer als 30 Prozent der durchschnittlichen Nettokaltmiete ist) soll auf diese zurückgegriffen werden.
Das Kompromissmodell erscheint trotz der „Abschichtungen“ immer noch sehr komplex. Beispielsweise müssen wohl im Rahmen des subsidiär anzuwendenden Sachwertverfahrens bei gemischt genutzten Grundstücken oder Geschäftsgrundstücken erst einmal die Betriebsvorrichtungen vom Grundvermögen abgesondert werden. Ein Beispiel: Sind die “Etagen” in einer Fabrikhalle Teilgeschosse (Grundvermögen) oder Arbeitsbühnen (Betriebsvorrichtungen)? Auch für die Land- und Forstwirtschaft sind komplexe Bewertungsregeln vorgesehen, die sich am Ertragswertverfahren orientieren, das im Gesetzentwurf des Bundesrats im Jahre 2016 vorgestellt wurde (BR-Drs. 515/16).
Das Bundesverfassungsgericht ließ in seinem Grundsteuer-Urteil vom 10.4.2018 dem Gesetzgeber zwar einen weiten Spielraum für eine Neugestaltung der Grundsteuer. Allerdings forderte es ein, dass ein Belastungsgrund benannt und dieser “realitäts- und gleichheitsgerecht” umgesetzt wird. Ein die neue Steuer rechtfertigender Belastungsgrund wurde bislang nicht benannt. Offenbar wurde das neue Modell aber stark vom Leistungsfähigkeitsgedanken inspiriert: Die Rechtfertigung der Grundsteuer durch die „Fundustheorie“ (“fundierte” Einkommen können stärker belastet werden als nicht fundierte) wird in der Steuerrechtslehre mittlerweile nicht mehr als zeitgemäß angesehen, und auch die Begründung über Nutzenäquivalenz (Heranziehung der Steuerpflichtigen entsprechend des Nutzens, der aus den kommunalen Leistungen gezogen wird) wäre zweifelhaft. Der größte Teil der Steuer würde nämlich auch bei dem neuen Modell auf das Gebäude entfallen. Dieses stellt jedoch eine Leistung des Grundstückseigentümers dar, und nicht der Kommune. Nutzenäquivalenz wäre lediglich hinsichtlich der Bodenwertkomponente in der Bemessungsgrundlage ein nachvollziehbarer Belastungsgrund (Löhr, Grundsteuerreform: Abschaffung der Umlagefähigkeit? Betriebs-Berater 3/2019, S. 94-95, s. den vorherigen Blogbeitrag).
Zumal auch andere Steuern (v.a. die Einkommensteuer) auf dieser Rechtfertigung beruhen und es sich bei der Grundsteuer um eine Objektsteuer handelt, ist der Stellenwert des Leistungsfähigkeitsprinzips allerdings unter Juristen umstritten (Kirchhof, Die Reform der Grundsteuer und das Maß des Grundgesetzes, Gutachten im Auftrag des ZIA, 2019). Ob sich diese – vermutliche – Begründung halten lässt, wird sich wohl erst herausstellen, wenn die Sache beim Bundesverfassungsgericht landet (jede Reformvariante würde allerdings diesen Weg nehmen). Inwieweit die Idee der Belastung der (objektiven) Leistungsfähigkeit folgerichtig umgesetzt wird, dürfte sich erst noch herausstellen, wenn weitere Parameter im Zuge der Anfertigung des Gesetzentwurfs konkretisiert worden sind. Jedenfalls wäre zu fordern, dass die Struktur der Steuerbelastung nicht ohne Grund von den Relationen der Verkehrswerte innerhalb einer Kommune wesentlich abweicht. Wenngleich aus den „Eckpunkten“ keine offensichtlichen Verfassungsverstöße erkennbar sind, wird dementsprechend noch zu sehen sein, inwieweit z.B. das noch verbleibende Nebeneinander von amtlich ermittelten Durchschnittsmieten und tatsächlich gezahlten Mieten, die Orientierung an historischen Baujahren (die nur begrenzt Rückschlüsse über die Restnutzungsdauer des Gebäudes zulassen), die Differenzierung der Steuermesszahl nach Nutzungen oder das bei bestimmten Immobilien anzuwendende Sachwertverfahren diesbezüglich zu systematischen Verzerrungen führen. Hier sind noch Belastungsverschiebungsrechnungen durchzuführen (erst dann wird man auch Aussagen hinsichtlich der Auswirkungen auf Investitionstätigkeit und bezahlbares Wohnen etc. treffen können). Nahezu sämtliche oben skizzierten Probleme sind auf die Ermittlung des Gebäudewertes zurückzuführen. Es bleibt abzuwarten, welche Modifikationen im Rahmen der Gesetzesberatungen noch in den Gesetzentwurf Einzug halten und inwieweit diese die Vorgaben des Verfassungsgerichts berühren. Schließlich wird vor diesem Hintergrund auch noch eine Diskussion darüber zu führen sein, ob mit Blick auf Art. 105 Abs. 2, Art. 72 Abs. 2 und Art. 125a Abs. 2 GG die Gesetzgebungskompetenz ohne Weiteres noch beim Bund liegen kann oder nicht doch eine Grundgesetzänderung erforderlich ist (die Vermeidung einer Grundgesetzänderung dürfte im gestrigen Treffen der Finanzminister ein starkes Argument für das Kompromissmodell gewesen sein). Hintergrund: Wenn das alte System grundsätzlich fortgeführt wird, behält der Bund die Gesetzgebungskompetenz, ansonsten nicht.
Sollte eine der genannten Hürden nicht bis Ende des Jahres genommen werden, würde die Zeit vor dem Hintergrund des vom BVerfG gesetzten Zeitrahmens sehr knapp werden. Dabei wird auch das Verhalten der CSU spannend, die wohl noch nicht ganz auf der Kompromisslinie liegt. Möglicherweise fällt in diesem Fall die Gesetzgebungskompetenz an die Länder zurück (Voraussetzung wäre allerdings ein Freigabegesetz). Dies könnte dann die Stunde der Bodenwertsteuer sein, wie sie von der Initiative “Grundsteuer: Zeitgemäß!” vertreten wird.
Fazit: Es gilt die alte Kritik an den Verbundsteuern auch für das Kompromissmodell, die der Nobelpreisträger William Vickrey auf den Punkt gebracht so beschrieb: „Eine Kombination einer der besten mit einer der schlechtesten Steuern“.
Dirk Löhr
Die nach der Betriebskostenverordnung bestehende Umlagefähigkeit der Grundsteuer auf die Mieter ist bei einer verbundenen Grundsteuer, die neben dem Boden auch das aufstehende Gebäude umfasst, begründbar. Einer Bodenwertsteuer ist sie hingegen systemfremd. Hierzu: S. den Artikel aus dem BetriebsBerater 3/2019:
Grundsteuerreform: Abschaffung der Umlagefähigkeit?
Und wieder einmal agieren die Sozialdemokraten nach dem Motto: “Wasch mich, aber mach mich nicht nass”: Einerseits liebäugelt man mit einer Abschaffung der Umlagefähigkeit der Grundsteuer, andererseits möchte man sich nicht zu einer Bodenwertsteuer entschließen.
PS: Der Autor dieses Beitrages ist selber Vermieter.
No Rent Grabbing! 