Category Archives: Real Estate

Grundsteuerreform: Ein Plan B tut not

Dirk Löhr

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 10.04.2018 eine zweistufige Frist eingeräumt.

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Bundesverfassungsgericht (Quelle: Wikipedia)

Bis zum 31.12.2019 muss ein neues Grundsteuergesetz verabschiedet sein; die Umsetzung hat innerhalb eines fünfjährigen Zeitraumes zu erfolgen. Mit Blick auf den Gesetzgebungsprozess ist jeder dieser Fristen mit Unsicherheiten behaftet:

a) Frist bis zum 31.12.2019

Ob es gelingt, die Frist bis zum 31.12.2019 einzuhalten, hängt von mehreren Umständen ab, die noch nicht sicher vorherzusagen sind. Vor dem Hintergrund der Entwicklungen in SPD und CDU/CSU ist es keinesfalls garantiert, dass die Große Koalition bis zum Jahresende noch besteht. Zudem muss im Rahmen des Gesetzespaketes noch eine Grundgesetzänderung auf den Weg gebracht werden, für die die Stimmen aus FDP und den Grünen benötigt werden. Schließlich stößt insbesondere die Reform des Bewertungsrechts auch auf verfassungsrechtliche Zweifel (s. unten). Diese könnten sich ebenfalls verzögernd auswirken. Sollte der Termin 31.12.2019 aber nicht zu halten sein, würden die Kommunen vor einem finanziellen Desaster stehen. Dies wäre ohne weitere Maßnahmen selbst dann der Fall, wenn zügig ein Freigabegesetz beschlossen würde. Ob Bund und Länder zu einer Kompensation der Einnahmeausfälle Willens und fähig wären, ist dabei vollkommen offen. Einschränkungen der Kommunen auch bei ihren freiwilligen Leistungen sind nicht akzeptabel.

b) Umsetzungsfrist bis 31.12.2024

Die Reform des Bewertungsrechts knüpft stark an die Bewertungsverfahren nach ImmoWertV an. Die Folge ist eine erhebliche Komplexität, die nur zu bewältigen ist, wenn die Digitalisierung von Kataster- und Finanzverwaltung in entsprechender Geschwindigkeit erfolgt. Angesichts eines leergefegten Arbeitsmarktes für entsprechende Spezialisten, der Notwendigkeit des Anlernens und der derzeitigen personellen Ausstattung der Bewertungsstellen in den Finanzämtern ist Zweckoptimismus sicherlich ein schlechter Ratgeber. Auch wenn das Gesetzesvorhaben also bis zum 31.12.2019 beschlossen werden kann, ist die Umsetzung innerhalb der anschließenden Fünfjahresfrist keineswegs gesichert.

Risiken erwachsen schließlich auch daraus, dass das Gesetzesvorhaben auf verfassungsrechtliche Zweifel stößt:

Das Bundesverfassungsgericht forderte in seinem Urteil vom 10.04.2018, dass die Gestaltung der Bemessungsgrundlage den Belastungsgrund der Steuer erfassen und die Relation der Wirtschaftsgüter realitätsgerecht abzubilden vermag. Was den Belastungsgrund angeht, verweist der seit Ende Juni vorliegende Gesetzentwurf des Bundesfinanzministers auf die durch den Grundbesitz vermittelte „objektive Leistungsfähigkeit“. Dieser Belastungsgrund ist folgerichtig zu erfassen. Dies bedeutet, dass die Struktur der Grundsteuerwerte nicht ohne triftigen Grund von der Struktur der Verkehrswerte abweichen darf. Die Unterschiede der Verkehrswerte wiederum hängen maßgeblich von den Standortwerten ab. Im Gesetzentwurf ist jedoch beabsichtigt, die Bewertung von Wohngrundstücken im Wesentlichen anhand von gemeindeweiten Durchschnittsmieten vorzunehmen. Für zwei Gebäude gleichen Typs, gleicher Größe und gleichen Alters innerhalb ein und derselben Gemeinde kennt der Gesetzentwurf also nur eine Miete. Der Bodenwert, welcher Lagequalitäten abbildet, geht im Regelfall nur schwach, weil in abgezinster Form in die steuerliche Wertermittlung (vereinfachtes Ertragswertverfahren) ein. Die Folge:

  • Die angesetzte Durchschnittsmiete bewirkt im Rahmen des vereinfachten Ertragswertverfahrens, dass lagebedingte Wertunterschiede sehr stark eingeebnet werden. Diese spielen bei der grundsteuerlichen Bewertung damit eine deutlich geringere Rolle als bei der Verkehrswertermittlung.
  • Ähnlich wie bei der Flächensteuer bewirken die Durchschnittsmieten, dass Immobilien in guten Lagen (tatsächliche / übliche Miete > Durchschnittsmiete) zu gering, solche in schlechten Lagen (tatsächliche / übliche Miete < Durchschnittsmiete) tendenziell zu hoch belastet werden.
  • Hierdurch wird systematisch eine regressive Belastungswirkung bei Wohnimmobilien erzeugt.

Ob diese regressive Belastungswirkung durch die beabsichtigte Vereinfachung (Ziel: vorausgefüllte Steuererklärungen) zu rechtfertigen ist, ist vollkommen offen. Das Ziel einer realitäts- und relationsgerechten Bewertung wird so für Wohngrundstücke jedenfalls verfehlt.

Bei Nichtwohngrundstücken, die in einem vereinfachten Sachwertverfahren bewertet werden sollen, besteht dieses Problem (v.a. aufgrund von differenzierten Wertzahlen) hingegen nicht. Hier wird also mit zweierlei Maß gemessen.

Schließlich werden besondere objektspezifische Grundstücksmerkmale, die im Einzelfall einen erheblichen Einfluss auf den Verkehrswert haben können, im steuerlichen Verfahren überhaupt nicht berücksichtigt (weder bei Wohn- noch bei Nichtwohngrundstücken). Auch existiert keine Escape-Klausel, über die der Steuerpflichtige einen niedrigeren Verkehrswert nachweisen könnte.

Allerdings wäre eine solche Escape-Klausel ebenfalls kein geeignetes Mittel, um den oben angesprochenen systematisch regressiven Belastungswirkungen bei Wohngrundstücken zu begegnen.

Die grundsteuerliche Bewertung dürfte – nicht nur bei Wohnimmobilien – noch auf weitere Schwierigkeiten bei der praktischen Anwendung stoßen (z.B. Festlegung der Restnutzungsdauer bei An- und Umbauten sowie umfassenden Modernisierungen); ich spare mir diesbezüglich aber weitere Ausführungen.

Entscheidend ist, dass auch das jetzt in den Gesetzgebungsprozess eingebrachte Verfahren trotz seiner Komplexität alles andere als verfassungsmäßig sattelfest ist. Hierdurch kann ein Risiko schon im Gesetzgebungsverfahren und später ein latentes Risiko bei der Anwendung des neuen Bewertungsrechtes entstehen.

Zumal das Gesetzespaket mit der Öffnungsklausel aber den Ländern auch die Möglichkeit eröffnet, eigene Wege zu gehen, ist es angesichts der ansonsten drohenden Einnahmenausfälle verständlich, wenn die Bundesländer das Vorhaben im Bundesrat „durchwinken“.

Nicht verständlich wäre es jedoch, wenn Länder und Kommunen es dabei belassen und sich ansonsten einfach zurücklegen – in der Hoffnung, dass schon alles gut gehen möge. Vielmehr sollte an einem Plan B gearbeitet werden. Dies findet in bestimmten Ländern offensichtlich auch schon statt (so in Hessen). Allerdings wäre es unverantwortlich, im Rahmen eines Plan B auf das – von einigen Ländern bevorzugte – Flächenmodell zu setzen:

  • Das Flächenmodell negiert das Leistungsfähigkeitsprinzip (als ein Fundamentalprinzip der Besteuerung) vollkommen.
  • Es beruht auf dem Prinzip der Kostenäquivalenz: Dabei wird Kostenäquivalenz als Belastungsgrund für eine Steuer in der Steuerrechtswissenschaft als vollkommen ungeeignet angesehen.
  • Die Äquivalenzzahlen, mit denen das Kostenäquivalenzprinzip umgesetzt werden soll, sind willkürlich. Niemand kann genau sagen, was diese überhaupt abbilden sollen und warum sie in der derzeit diskutierten Höhe festgesetzt werden.
  • Die Flächenermittlung im Rahmen der Immobilienbewertung ist – entgegen den öffentlich von interessierter Seite vorgetragenen Behauptungen – alles andere als einfach. Um das Modell handhabbar zu machen, wären daher sehr grobe Vereinfachungen notwendig, die wahrscheinlich auch nicht mehr mit der Typisierungsbefugnis im Rahmen eines Massenverfahrens vereinbar wären.

Mit der Flächensteuer im Rahmen eines Plan B würde man auf eine ebenfalls rechtlich sehr riskante und zudem umstrittene Grundsteuervariante setzen.

Als einzige Möglichkeit für einen Plan B bietet sich die Besteuerung des Bodenwertes an. Es wurden bereits Grundzüge für ein Bodenwertsteuergesetz veröffentlicht (DStR 2019, 537), das damit sehr schnell auch in ein Landesgesetz gegossen werden könnte. Der Steuerpflichtige hat zwei Angaben zum Grundstück zu machen: Bodenwert und Bodenfläche. Diesbezüglich wäre auch eine Digitalisierung sehr schnell möglich, so dass man kurzfristig vorausgefüllte Steuererklärungen verwenden könnte. Für den Fall, dass die Bodenwertsteuer alleine politisch nicht konsensfähig ist, könnte an die Zumischung einer Bodenflächen- anstatt einer Gebäudekomponente gedacht werden (Difu-Modell).

Eine Bodensteuer ist rechtssicher einzuführen. Sie stellt eine wichtige Weiche für eine künftig stärkere steuerliche Belastung der Nutzung von Land und Natur, anstatt von Arbeit, Verbrauch und produktiven Investitionen – darunter auch Wohnraum. Sie trägt dazu bei, den Boden zu „entkapitalisieren“; damit dämpft sie die Bodenwerte und zieht auch der Spekulation den Zahn. Ungenutzte oder untergenutzte Grundstücke werden in die Nutzung getrieben; die Planung wird unterstützt.  Aus diesem Grunde wäre ernsthaft zu erwägen, ob nicht auch im Rahmen der Öffnungsklausel auf die Bodenwertsteuer zurückgegriffen werden sollte.

Grundsteuer: Die schwere Geburt

Dirk Löhr

Am Sonntag Abend tagte der Koalitionsausschuss. Ergebnis: Es war eine schwere Geburt, aber die Niederkunft der neuen Grundsteuerregelung naht.

Bundesfinanzminister Olaf Scholz (SPD)
Bundesfinanzminister Olaf Scholz (SPD)

Dabei hat sich Bayern durchgesetzt: Offenbar kommt es im Rahmen des wertabhängigen “Scholz-Modells” zu einer “großen Öffnungsklausel”, die den Ländern nicht nur ein Drehen an der Steuermesszahl, sondern vollkommen unterschiedliche Grundsteuermodelle erlaubt. Ein Gutachten des deutschen Bundestages, das dem Verfasser vorliegt, hält eine solche große Öffnungsklausel für rechtlich durchführbar. Voraussichtlich am Mittwoch wird der Kompromissvorschlag in das Bundeskabinett eingebracht. Befürchtungen, dass die Öffnungsklausel zu einer Zersplitterung der Rechtslandschaft führen wird, dürften dabei unangebracht sein. Nicht jedes Bundesland wird sein eigenes Modell einführen. Wahrscheinlich wird man voneinander “abschreiben”, so dass am Ende zwei oder drei Modelle existieren. Die Öffnungsklausel ist noch eine Chance in anderer Hinsicht, denn sie kann gleichzeitig als “Fallnetz” für die Länder dienen:

Das wertabhängige Modell ist nämlich äußerst kompliziert. Die Umsetzung steht und fällt mit der Digitalisierung. Die erste Hauptfeststellung soll bereits auf den 1.1.2022 durchgeführt werden. Der derzeit bekannte Referentenentwurf sieht für die Umstellung fast eine halbe Milliarde Euro vor, die wahrscheinlich sehr zweckoptimistisch gerechnet sind. M.a.W.: Ob das Scholz-Modell wirklich ab 2024 arbeitet, hängt von den Fortschritten in der Digitalisierung von Kataster- und Finanzverwaltung ab und ist noch lange nicht in trockenen Tüchern. Es kann dabei nicht genug betont werden, dass die betreffenden Probleme vor allem durch die Einbeziehung der Gebäudekomponente in die Bemessungsgrundlage verursacht werden. Gut für die Länder, die an einem Plan B arbeiten (s. den letzten Blogbeitrag).

Die Bodenwertsteuer drängt sich vor diesem Hintergrund geradezu als Plan B auf: Im Gegensatz zur von Bayern und der Immobilienwirtschaft favorisierten Flächensteuer bezieht die Bodenwertsteuer nicht die Fläche in die Bemessungsgrundlage ein. Man muss sich nicht darüber streiten, ob die Wohn- oder Betriebsfläche grob unzutreffend ermittelt wurde. Die Länder hätten kein Problem dahingehend, ob die Steueralternative mit dem allgemeinen Gleichheitssatz kompatibel ist – was bei der Flächensteuer mit Sicherheit nicht zutrifft. Es gäbe keine Probleme bezüglich der Rechtmäßigkeit von Belastungsgrund und Bewertungsziel – Probleme, die in der öffentlichen Diskussion bislang untergegangen sind. Und auch nicht mit deren Umsetzung über willkürlich gegriffene Äquivalenzzahlen, die eine Prüfung auch durch die Verfassungsgerichte der Länder nicht überstehen dürften. Dies gilt auch für Bayern, und zwar nicht nur wegen des Verfassungsartikels 161 Abs. 2: “Steigerungen des Bodenwertes, die ohne besonderen Arbeits- oder Kapitalaufwand des Eigentümers entstehen, sind für die Allgemeinheit nutzbar zu machen.” Mit anderen Worten: Die Bodenwertsteuer ist eine einfach zu implementierende und administrierbare sowie rechtssichere Alternative zum “Scholz-Modell” – ganz im Gegensatz zur Flächensteuer. Letztere wird von der Immobilienwirtschaft v.a. deswegen propagiert, weil sie die Steuerlast in den Gemeinden weg von den guten Lagen (wo die Immobilienwirtschaft größtenteils investiert ist) hin zu den Randlagen verteilt, wo die wenig einkommensstarken Eigentümer und Mieter leben.

Den Länderfinanzministern liegen bereits Eckpunkte für ein Bodenwertsteuergesetz vor. Sie könnten schnell und einfach in Gesetzesform gegossen und auf Basis der Bodenrichtwerte und der den Behörden bekannten Grundstücksgrößen implementiert werden.

Drohender Grundsteuer-GAU

Dirk Löhr

Wie der hessische Finanzminister Thomas Schäfer (CDU) im Rahmen einer Veranstaltung der Deutschen Akademie für Städtebau und Landesplanung (DASL) am Montag, den 3.6.2019 in Wiesbaden ausführte, bereitet sich Hessen schon intern darauf vor, dass die Reform der Grundsteuer gegen die Wand gefahren wird. Der hessische Finanzminister hat seine Verwaltung angewiesen, einen eigenen “Plan B” für eine hessische Grundsteuer auszuarbeiten. Es ist anzunehmen, dass auch Finanzminister in anderen Bundesländern entsprechend verfahren. Gelingt auf Bundesebene keine Reform bis zum Ende des Jahres, darf nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 10.04.2018 die Grundsteuer nicht mehr weiter erhoben werden – sie erleidet dann dasselbe Schicksal wie die Vermögensteuer. Derzeit blockieren sich die Koalitionäre gegenseitig:

  • Bayern möchte eine weitreichende Öffnungsklausel, um eine (wahrscheinlich gegen die bayerische Verfassung verstoßende!) wertunabhängige Flächensteuer neben dem vom Bundesfinanzminister favorisierten Modell durchsetzen zu können. Eine Immobilie in schlechter Lage zahlt dann dasselbe wie eine in guter Lage, wenn nur die Fläche identisch ist. Markus Söder ist hier der Erfüllungsgehilfe der Immobilienwirtschaft, die so die Steuerlast umschichten und die Rendite ihrer Objekte (die sich zumeist nicht in den schlechtesten Lagen befinden) verbessern kann.
  • Bundesfinanzminister Olaf Scholz hingegen möchte seinen – äußerst komplizierten und ebenfalls verfassungsrechtlich ohnehin schon bedenklichen – Referentenentwurf lediglich für die Länder in Bezug auf eigene Festsetzungsmöglichkeiten für die Steuermesszahl öffnen. Alles, was darüber hinaus geht, benötigte eine Verfassungsänderung, für die die GroKo wahrscheinlich keine Mehrheit zustande bringt. Ansonsten würde der Bund die Fortschreibungskompetenz verlieren. Würde eine Steuer ohne Gesetzgebungskompetenz erhoben, wären die gesamten betroffenen Steuereinnahmen wieder an die Bürger zurück zu entrichten. Angesichts der in Diskussion stehenden Beträge meine Finanzminister Schäfer auf der DASL-Veranstaltung vom 3. Juni, dass Bürgerkriege schon aus geringeren Anlässen ausgebrochen sind.

Die Wahrscheinlichkeit, dass die Grundsteuer vor die Wand gefahren wird, ist somit nicht gering. Dies allerdings wäre die Stunde der Bodenwertsteuer: Die Länder müssten im Falle des Scheiterns schnell handeln und eigene Grundsteuergesetze entwickeln und implementieren. Grundzüge eines Bodenwertsteuergesetzes wurden mittlerweile entwickelt und den Ländern zugeschickt. Entsprechende Bodenwertsteuergesetze können daher sehr schnell fertiggestellt und – zumal die Bodenrichtwerte flächendeckend vorliegen – auch umgesetzt werden.

Bezüglich der Vorteile der Bodenwertsteuer sei auch auf die Sendung in Frontal 21 (ZDF) vom 28.05.2019 verwiesen.

Grundsteuerreform: Die verpasste Chance

Dirk Löhr

Anbei im Rahmen eines Editorials für den BetriebsBerater 8/2019 ein Kurzkommentar zur Chance, welche die Politik bei der anstehenden Grundsteuerreform zu vergeben droht: Grundsteuerreform: Die verpasste Chance.

Bei der Grundsteuerreform geht es um wesentlich mehr als um den Erhalt der mit 14 Mrd. Euro Aufkommen zweitwichtigsten Kommunalsteuer – es geht um den ersten Schritt hin zu einer Umstellung der Besteuerung: Weg von der Belastung von Arbeit, Verbrauch und produktiven Investitionen, hin zu einer höheren Besteuerung der Nutzung von Land und Natur. Leider sieht es diesbezüglich düster aus.

Der Berg kreißte …: Zum Grundsteuer-Kompromissmodell

Dirk Löhr

Der Berg kreißte, und gebar … ein Kompromissmodell. Am 1.2.2019 tagten die Länderfinanzminister, um sich über die zukünftige Ausgestaltung der Grundsteuer zu verständigen. Damit wurde die Diskussion weitergeführt, die Bundesfinanzminister Scholz Ende November 2018 mit der Vorstellung zweier möglicher Reformmodelle eröffnet hatte:

  • Ein wertunabhängiges Modell („WUM“), dessen Bemessungsgrundlage sich lediglich an der Boden- und Gebäudefläche orientiert und
  • ein wertabhängiges Modell („WAM“), das letztlich eine Aktualisierung der Einheitsbewertung darstellt. Es nähert sich jedoch stärker als das alte Ertragswertverfahren dem im Rahmen der Immobilienwertermittlungsverordnung (ImmoWertV) geregelten Ertragswertverfahren zur Verkehrswertermittlung an. Nichtwohngrundstücke, wofür Mieten schwer feststellbar sind, sollen in einem Sachwertverfahren ermittelt werden, wobei ebenfalls das Sachwertverfahren der ImmoWertV als Vorbild dient.

Während das WUM offenbar von weiten Teilen der CDU/CSU- und auch der FDP-Bundestagsfraktion favorisiert wurde, stand die SPD-Bundestagsfraktion wohl mehrheitlich hinter dem WAM. Gleiches galt auch für den Bundesfinanzminister selbst. Sympathien hinsichtlich des WAM gab es auch von Teilen der Grünen und der Linkspartei. Das WUM ist mittlerweile aus dem Rennen; offenbar erschien es den Finanzministern nicht vermittelbar, wenn eine geringwertige Immobilie in einer Stadtrandlage genauso hoch besteuert wird wie eine hochwertige in einer zentralen Lage.

Bei dem neuen Kompromissmodell handelt es sich offensichtlich um eine vereinfachende „Abschichtung“ des wertabhängigen Modells (WAM). Wie schon im WAM sollen Bodenrichtwerte in die Bemessungsgrundlage eingehen. Allerdings soll nun grundsätzlich auf amtlich ermittelte Durchschnittsmieten abgestellt werden (Nettokaltmieten aus dem Mikrozensus, die nach Mietstufen gestaffelt werden). Nur in den Fällen einer sehr niedrigen tatsächlichen Miete (die tiefer als 30 Prozent der durchschnittlichen Nettokaltmiete ist) soll auf diese zurückgegriffen werden.

Das Kompromissmodell erscheint trotz der „Abschichtungen“ immer noch sehr komplex. Beispielsweise müssen wohl im Rahmen des subsidiär anzuwendenden Sachwertverfahrens bei gemischt genutzten Grundstücken oder Geschäftsgrundstücken erst einmal die Betriebsvorrichtungen vom Grundvermögen abgesondert werden. Ein Beispiel: Sind die “Etagen” in einer Fabrikhalle Teilgeschosse (Grundvermögen) oder Arbeitsbühnen (Betriebsvorrichtungen)? Auch für die Land- und Forstwirtschaft sind komplexe Bewertungsregeln vorgesehen, die sich am Ertragswertverfahren orientieren, das im Gesetzentwurf des Bundesrats im Jahre 2016 vorgestellt wurde (BR-Drs. 515/16).

Das Bundesverfassungsgericht ließ in seinem Grundsteuer-Urteil vom 10.4.2018 dem Gesetzgeber zwar einen weiten Spielraum für eine Neugestaltung der Grundsteuer. Allerdings forderte es ein, dass ein Belastungsgrund benannt und dieser “realitäts- und gleichheitsgerecht” umgesetzt wird.  Ein die neue Steuer rechtfertigender Belastungsgrund wurde bislang nicht benannt. Offenbar wurde das neue Modell aber stark vom Leistungsfähigkeitsgedanken inspiriert: Die Rechtfertigung der Grundsteuer durch die „Fundustheorie“ (“fundierte” Einkommen können stärker belastet werden als nicht fundierte) wird in der Steuerrechtslehre mittlerweile nicht mehr als zeitgemäß angesehen, und auch die Begründung über Nutzenäquivalenz (Heranziehung der Steuerpflichtigen entsprechend des Nutzens, der aus den kommunalen Leistungen gezogen wird) wäre zweifelhaft. Der größte Teil der Steuer würde nämlich auch bei dem neuen Modell auf das Gebäude entfallen. Dieses stellt jedoch eine Leistung des Grundstückseigentümers dar, und nicht der Kommune. Nutzenäquivalenz wäre lediglich hinsichtlich der Bodenwertkomponente in der Bemessungsgrundlage ein nachvollziehbarer Belastungsgrund (Löhr, Grundsteuerreform: Abschaffung der Umlagefähigkeit? Betriebs-Berater 3/2019, S. 94-95, s. den vorherigen Blogbeitrag).

Zumal auch andere Steuern (v.a. die Einkommensteuer) auf dieser Rechtfertigung beruhen und es sich bei der Grundsteuer um eine Objektsteuer handelt, ist der Stellenwert des Leistungsfähigkeitsprinzips allerdings unter Juristen umstritten (Kirchhof, Die Reform der Grundsteuer und das Maß des Grundgesetzes, Gutachten im Auftrag des ZIA, 2019). Ob sich diese – vermutliche – Begründung halten lässt, wird sich wohl erst herausstellen, wenn die Sache beim Bundesverfassungsgericht landet (jede Reformvariante würde allerdings diesen Weg nehmen).  Inwieweit die Idee der Belastung der (objektiven) Leistungsfähigkeit folgerichtig umgesetzt wird, dürfte sich erst noch herausstellen, wenn weitere Parameter im Zuge der Anfertigung des Gesetzentwurfs konkretisiert worden sind. Jedenfalls wäre zu fordern, dass die Struktur der Steuerbelastung nicht ohne Grund von den Relationen der Verkehrswerte innerhalb einer Kommune wesentlich abweicht. Wenngleich aus den „Eckpunkten“ keine offensichtlichen Verfassungsverstöße erkennbar sind, wird dementsprechend noch zu sehen sein, inwieweit z.B. das noch verbleibende Nebeneinander von amtlich ermittelten Durchschnittsmieten und tatsächlich gezahlten Mieten, die Orientierung an historischen Baujahren (die nur begrenzt Rückschlüsse über die Restnutzungsdauer des Gebäudes zulassen), die Differenzierung der Steuermesszahl nach Nutzungen oder das bei bestimmten Immobilien anzuwendende Sachwertverfahren diesbezüglich zu systematischen Verzerrungen führen. Hier sind noch Belastungsverschiebungsrechnungen durchzuführen (erst dann wird man auch Aussagen hinsichtlich der Auswirkungen auf Investitionstätigkeit und bezahlbares Wohnen etc. treffen können). Nahezu sämtliche oben skizzierten Probleme sind auf die Ermittlung des Gebäudewertes zurückzuführen. Es bleibt abzuwarten, welche Modifikationen im Rahmen der Gesetzesberatungen noch in den Gesetzentwurf Einzug halten und inwieweit diese die Vorgaben des Verfassungsgerichts berühren. Schließlich wird vor diesem Hintergrund auch noch eine Diskussion darüber zu führen sein, ob mit Blick auf Art. 105 Abs. 2, Art. 72 Abs. 2 und Art. 125a Abs. 2 GG die Gesetzgebungskompetenz ohne Weiteres noch beim Bund liegen kann oder nicht doch eine Grundgesetzänderung erforderlich ist (die Vermeidung einer Grundgesetzänderung dürfte im gestrigen Treffen der Finanzminister ein starkes Argument für das Kompromissmodell gewesen sein). Hintergrund: Wenn das alte System grundsätzlich fortgeführt wird, behält der Bund die Gesetzgebungskompetenz, ansonsten nicht.
Sollte eine der genannten Hürden nicht bis Ende des Jahres genommen werden, würde die Zeit vor dem Hintergrund des vom BVerfG gesetzten Zeitrahmens sehr knapp werden. Dabei wird auch das Verhalten der CSU spannend, die wohl noch nicht ganz auf der Kompromisslinie liegt. Möglicherweise fällt in diesem Fall die Gesetzgebungskompetenz an die Länder zurück (Voraussetzung wäre allerdings ein Freigabegesetz). Dies könnte dann die Stunde der Bodenwertsteuer sein, wie sie von der Initiative “Grundsteuer: Zeitgemäß!” vertreten wird.

Fazit: Es gilt die alte Kritik an den Verbundsteuern auch für das Kompromissmodell, die der Nobelpreisträger William Vickrey auf den Punkt gebracht so beschrieb: „Eine Kombination einer der besten mit einer der schlechtesten Steuern“.

Umlagefähigkeit der Grundsteuer

Dirk Löhr

Die nach der Betriebskostenverordnung bestehende Umlagefähigkeit der Grundsteuer auf die Mieter ist bei einer verbundenen Grundsteuer, die neben dem Boden auch das aufstehende Gebäude umfasst, begründbar. Einer Bodenwertsteuer ist sie hingegen systemfremd. Hierzu: S. den Artikel aus dem BetriebsBerater 3/2019:

Grundsteuerreform: Abschaffung der Umlagefähigkeit?

Und wieder einmal agieren die Sozialdemokraten nach dem Motto: “Wasch mich, aber mach mich nicht nass”: Einerseits liebäugelt man mit einer Abschaffung der Umlagefähigkeit der Grundsteuer, andererseits möchte man sich nicht zu einer Bodenwertsteuer entschließen.

PS: Der Autor dieses Beitrages ist selber Vermieter.

Grundsteuerreform: Wam, Wum, Wendelin und Flam

Dirk Löhr

Die FAZ vom 18.1.2019 berichtet mehr Details über den Kompromissvorschlag zur Grundsteuerreform der Schleswig-Holsteinischen Finanzministerin Monika Heinold mit dem schönen Akronym “Flam” (Flächen-Lagen-Modell).

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Monika Heinold

In einigen Punkten bewegt sich das Modell in die richtige Richtung.

So bezieht Heinolds Modell den Bodenrichtwert ein – allerdings nicht für einzelne Grundstücke. “Stattdessen soll der Bodenrichtwert über Zonen gemittelt werden. Gutachterausschüsse sollen den mittleren Bodenrichtwert der jeweiligen Gemeinde ermitteln. Sofern innerhalb der Gemeinde große Unterschiede auftauchen, soll die Gemeinde in verschiedene Zonen aufgeteilt werden, innerhalb derer die Bodenrichtwerte ‘beispielsweise’ nicht mehr als 30 Prozent voneinander abweichen sollen. Eine Zonierung soll entfallen, sofern Gemeinden unterhalb des mittleren Bodenrichtwerts des gesamten Landes liegen. Diese Regelung soll auch die Unterschiede in den einzelnen Bundesländern berücksichtigen. Vorteil des Modells soll sein, dass die Bodenrichtwerte nicht grundstücksscharf ermittelt werden müssen. Auch eine Verknüpfung mit den einzelnen wirtschaftlichen Einheiten braucht es dann nicht”, so die FAZ. Problematisch bleiben allerdings willkürfreie und nachvollziehbare Vorgaben dahingehend, wie die betreffenden Zonen geschnitten werden sollen und warum. Dies dürfte nicht leicht fallen. Ebenso wurde noch nichts über den Belastungsgrund bekannt, der im Rahmen des neuen Modells nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts realitäts- und gleichheitsgerecht umgesetzt werden muss.

Die Ergänzung der Bodenwert- durch eine Bodenflächenkomponente wäre diesbezüglich klarer und weniger streitanfällig, wenn man schon die Differenzierung der Bodenwerte reduzieren will. Das diesbezügliche Modell (Difu-Modell) wird neben dem reinen Bodenwertmodell von der Initiative “Grundsteuer: Zeitgemäß!” vertreten. Als Übergangslösung könnte es aber ein diskutabler Zwischenschritt zu einer Bodenwertsteuer sein.

Allerdings scheint das Gebäude immer noch in die Bemessungsgrundlage einzugehen, denn in den Steuererklärungen wären neben der Fläche des Grund und Bodens auch Wohn- und Nutzfläche des Gebäudes und dessen Baujahr anzugeben. Insoweit übernimmt Heinold auch die maßgebenden Fehler der rivalisierenden Modelle – zumal die Gebäudeflächenermittlung alles andere als eine triviale Aufgabe für die Steuerpflichtigen sein dürfte. Das Konzept von Heinold bezieht aber immerhin nicht die Mieten mit ein, wie man aufgrund erster Zeitungsmeldungen annehmen musste (unser Blogbeitrag vom 15.1.2019). Ein Gutachten des Steuerrechtlers Gregor Kirchhoff (Universität Augsburg) hatte dem wertabhängigen Modell (WAM) von Bundesfinanzminister Scholz aufgrund der bunten Mischung von tatsächlich gezahlten und fiktiven Mieten für fremd- und eigengenutzte Grundstücke Verfassungswidrigkeit attestiert. Das Gutachten wurde allerdings vom Zentralen Immobilienausschuss in Auftrag gegeben, der als Verband die Interessen der Immobilienwirtschaft und damit die Einführung des wertunabhängigen Modells (WUM) favorisiert; hierbei würde eine geringwertige Immobilie in einer Stadtrandlage genauso wie eine hochwertige in einer zentralen Lage besteuert, wenn nur die Grundstücks- und Gebäudefläche dieselbe ist.

Aufgrund der Einbeziehung des Gebäudes benötigt das Heinold-Modell immer noch Hauptfeststellungen in siebenjährigem Turnus.

Fazit: Wenn aus Heinolds Modell noch die Gebäudekomponente entfernt würde, bestünde die Chance, dass zum ersten Mal ein Ziel führender Reformvorschlag in die Diskussion der politischen Parteien einzieht, die bislang beharrlich die diesbezüglichen – jahrhunderte alten – wissenschaftlichen Erkenntnisse ignorieren.

 

Grüner Kompromissvorschlag zur Grundsteuerreform: Der Murks geht weiter

Dirk Löhr

Die süddeutsche Zeitung vom 14. Januar 2019 berichtet von einem Kompromissvorschlag der grünen Finanzministerin Monika Heinold im festgefahrenen Streit um die Grundsteuer. Die Unionsfraktion blockiert den Reformvorschlag von Bundesfinanzminister Scholz. Dieser läuft im Prinzip auf ein Update des gegenwärtigen Einheitswertverfahrens hinaus. Gegen dieses “Bürokratiemonster” wird von der Unionsfraktion die auch von der Immobilienwirtschaft befürwortete Flächensteuer ins Feld geführt, welche die geringwertige Immobilie in einer Randlage genauso besteuert wie die hochwertige in zentraler Lage, wenn nur die Fläche dieselbe ist. Hier macht die SPD-Bundestagsfraktion aber nicht mit. Heinold möchte die Blockade mit einem eigenen Konzept auflösen: Sie schlägt vor, dass die Grundsteuer wertorientiert anhand der Bodenrichtwerte und pauschaler Mieten ermittelt wird. Viel mehr ist noch nicht bekannt. Doch selbst dieses Wenige wirft Fragen auf:

  • Zuerst die nach dem Belastungsgrund: Das Bundesverfassungsgericht forderte in seinem Urteil vom 10.4.2018, dass der Belastungsgrund benannt und realitäts- und gleichheitsgerecht  umgesetzt werden müsse. Dabei sollte der Belastungsgrund möglichst nicht dem bereits existierender Steuern (hier v.a. der Einkommensteuer sowie der zwar ausgesetzten, aber immer noch existierenden Vermögensteuer) entsprechen.
  • Die pauschale Quadratmeter-Miete für eine Immobilie in München kann nicht dieselbe wie im bayerischen Wald sein; diejenige für Einfamilienhäuser kann nicht derjenigen für eine Mietwohnung entsprechen. Hier wird Heinold genauso wie im Scholz-Vorschlag zu differenzieren haben. Wie soll hier eine Vereinfachung stattfinden?
  • Die Miete muss auf eine Fläche angewendet werden (Wohn- oder Nutzfläche). Hier liegt der Hase eigentlich im Pfeffer. Mittlerweile wächst auch im Bundesfinanzministerium die Erkenntnis, dass die Flächenermittlung alles andere als trivial ist – und auch die von der Union befürwortete angeblich so einfache Flächensteuer eben tatsächlich gar nicht so einfach. Auch die einfache Übernahme der gegenwärtigen Flächen aus den Einheitswertbescheiden bietet keine Lösung, da diese teilweise nicht fortgeschrieben und auch z.T. nach Standards berechnet wurden, die heute nicht mehr in Anwendung sind. Es wäre aber ein Unding, den Steuerpflichtigen mit der Ausmessung der Flächen zu belasten (es ist auch keineswegs gesichert, dass die steuerlich relevante Fläche mit derjenigen identisch ist, die sich in den Bauplänen befindet). Was hat Frau Heinold hier an Vereinfachungen vorgesehen, welche Standards sollen angewendet werden? V.a. im gewerblichen Bereich stellt die Flächenermittlung ein Problem dar. Man mache sich bei dem Kraftwerk im Bild unten einmal bitte die Mühe, die Betriebsvorrichtungen auszusondern und die Fläche der Gebäude zu errechnen:
Quelle: Pixabay (industry-1827884__340)
Quelle: Pixabay (industry-1827884__340)
  • Apropos Gewerbe: Der Scholz-Vorschlag erkannte immerhin, dass es gerade hier viele Immobilien gibt, für die überhaupt keine Miete zu ermitteln ist und sah als “Auffangverfahren” hier die Ermittlung eines Sachwertes vor. Bislang hört man hierzu im Kompromissvorschlag nichts. Wie soll mit Immobilien verfahren werden, für die sich keine Miete ermitteln lässt?
  • Schließlich wollte Scholz – in Anlehnung an die Wertermittlungsverfahren der ImmoWertV – auch eine Marktanpassung durchführen. Im Ertragswertverfahren sollte dies über typisierte Liegenschaftszinssätze geschehen, im Sachwertverfahren über typisierte Sachwertfaktoren, wie sie schon heute bei der Bedarfsbewertung vorgesehen werden. Ohne diese Verkomplizierung entfernt man sich in Niveau und Struktur von den Verkehrswerten, was gegen das Gebot des Bundesverfassungsgericht (realitäts- und gleichheitsgerechte Umsetzung des Belastungsgrundes) verstoßen könnte. Hier ist allerdings abzuwarten, welcher Belastungsgrund benannt wird.

Also: Es bleibt abzuwarten, was da von grüner Seite noch nachgeschoben wird. Auf Grundlage der bislang vorliegenden wenigen Informationen ist jedenfalls nicht abzusehen, wie der grüne Vorschlag die Probleme, an denen der Scholz-Vorschlag nunmehr zu scheitern droht, aus der Welt schaffen kann.

Es ist bedauerlich, dass gerade die Grünen offenbar mehrheitlich nicht erkennen, dass

  • die Problematik der Grundsteuer in der Erfassung des Gebäudes liegt und dementsprechend hieran festhalten;

und

  • dass es bei der Grundsteuerreform um wesentlich mehr als die Sicherung der zweitwichtigsten Steuerquelle der Kommunen geht: Nämlich um eine Weichenstellung, hin zu einer Entlastung von Arbeit und produktiven Investitionen, und statt dessen zu einer höheren Belastung der Nutzung von Land und Natur.

Das Mittel wäre die von der Initiative “Grundsteuer: Zeitgemäß!” vorgeschlagene Bodenwertsteuer. Der Vorschlag ist ausgereift, ja sogar praktisch erprobt, theoretisch durchdacht (mehr als 10 Wirtschafts-Nobelpreisträger aus verschiedenen politischen Lagern sprachen sich hierfür aus) – aber das Motto lautet offenbar: Warum einfach, gerecht, effizient, wenn es auch kompliziert, ungerecht und ineffizient geht.

Eigentlich sollten die Grünen der geborene Anwalt für eine solche Weichenstellung sein.

 

Warum eine Bodenwertsteuer?

Dirk Löhr

Am 28. und 29. November 2018 hat Bundesfinanzminister Olaf Scholz seine Vorschläge für eine Grundsteuerreform den Länderfinanzministern und der Öffentlichkeit vorgestellt. Diese bestehen aus zwei „Verbundsteuern“, nämlich der wertunabhängigen Flächensteuer sowie dem „Mietwertmodell“. Beide Modelle beziehen neben einer Bodenkomponente auch das Gebäude in die Bemessungsgrundlage mit ein. Dabei bevorzugt der Bundesfinanzminister offenbar das „Mietwertmodell“, das letztlich auf eine Modernisierung und Weiterführung der gegenwärtigen Einheitswertbesteuerung hinausläuft. Nicht im Reigen der Vorschläge befand sich die Bodenwertsteuer. Es besteht die Gefahr, dass hier eine historische Chance für ein „Umsteuern“ verpasst wird. Deren Wirkungsweise wird nachfolgend mit Blick auf einige soziale, wirtschaftliche, planerische und städtebaulichen und verwaltungstechnischen Aspekte kurz skizziert.

 

Vorab: Belastungsgrund und Bewertungsziel der Bodenwertsteuer

Die Bodenwertsteuer zielt auf die Erfassung der Vorteile, die den Bodeneigentümern durch die kommunale Bereitstellung von öffentlichen Leistungen entstehen, soweit diese nicht durch Gebühren oder Beiträge abgedeckt sind. Hierbei handelt es sich v.a. um die Bereitstellung von Infrastruktur oder sog. öffentlichen Gütern (Straßen, Parks etc., für die keine Ausschließbarkeit besteht), aber auch Planung. Die Vorteile aus den öffentlichen Bereitstellungsleistungen schlagen sich v.a. im Bodenwert zugunsten der Grundstückseigentümer nieder, weniger im Gebäudewert. Der Bodenwert und die Bodenerträge sind zum allergrößten Teil das Ergebnis öffentlicher, gemeinschaftlicher Leistungen („externe Effekte“) – sie wurden nicht vom Bodeneigentümer „geschaffen“. Die Bodenwertsteuer möchte der Gemeinschaft wenigstens einen kleinen Teil der von ihr geschaffenen Werte wieder zurückgeben – es geht also um Nutzenäquivalenz (die mit dem Prinzip der Besteuerung nach Leistungsfähigkeit vereinbar ist[1]).

Die konkrete Inanspruchnahme kommunaler Leistungen erfolgt durch die Bewohner der Immobilien, und zwar im Regelfall gegen die Zahlung Gebühren, die die mit der konkreten Leistungserstellung unmittelbar zusammenhängenden Kosten (ökonomisch: Grenzkosten) abdecken. Es ist somit nicht erforderlich, das Gebäude in die Bemessungsgrundlage einzubeziehen, um die Vorteile aus der konkreten Inanspruchnahme von öffentlichen Leistungen zu erfassen.

 

Soziale Aspekte

Dementsprechend zielt die Bodenwertsteuer darauf ab, den Grundstückseigentümer entsprechend der Vorteile zu belasten, die er aus den öffentlichen Bereitstellungsleistungen zieht (zur Umlageproblematik s. unten). Mit Blick auf die sozialen Aspekte wirkt die Bodenwertsteuer folgendermaßen:

a) Progressive Wirkung: Diverse Belastungsverschiebungsrechnungen haben ergeben, dass die Bodenwertsteuer den Verkehrswert von Immobilien in einfachen Lagen relativ weniger belastet als solche in guten Lagen.[2] Die Bodenwertsteuer wirkt also progressiv.

b) Beseitigung der Äquivalenzstörung: Gleichzeitig baut die Bodenwertsteuer die Ungleichverteilung von Einkommen und v.a. Vermögen ab: V.a. das Vermögen in Deutschland ist derzeit äußerst ungleich verteilt. Der Gini-Koeffizient beträgt (ohne die Einbeziehung von Ansprüchen aus der Sozialversicherung) ca. 0,76. Der größte Teil des Vermögens konzentriert sich dabei bei den reichsten zehn Prozent der Haushalte.[3] Das Vermögen der reichsten zehn Prozent besteht wiederum zum allergrößten Teil aus Immobilien – und zwar nicht an einfachen, sondern an guten Standorten. Hier machen die (durch die Öffentlichkeit geschaffenen!) Bodenwerte oftmals 50% oder mehr der Immobilienwerte aus. Ähnlich wie mit den Bodenwerten verhält es sich mit den Bodenerträgen: Im Zuge der Niedrigzinsphase ist der Anteil des Produktionsfaktors Kapital am Volkseinkommen deutlich zurückgegangen, ohne dass der Produktionsfaktor Arbeit entsprechend hinzugewonnen hätte. Der Gewinner war der dritte Produktionsfaktor: Boden. Die Bodenerträge dürften inzwischen die Kapitalerträge deutlich übersteigen.[4] Der Anstieg der Bodenerträge bildet sich v.a. in den Mieten der Großstädte ab, die in den letzten Jahren stark gestiegen sind.[5] Auch die raumwirtschaftlichen Unterschiede werden durch die unterschiedlichen Bodenwerte und Bodenerträge geprägt: Eine Immobilie in München ist i.d.R. nicht wegen der besseren Bausubstanz ein Vielfaches einer Immobilie im bayerischen Wald wert, sondern aufgrund der Standortvorteile.

Die Inwertsetzung der Standorte – zum Vorteil einer kleinen Bevölkerungsgruppe – wird dabei primär von der Öffentlichkeit finanziert. Dies nicht nur über lokale Steuern, sondern auch über Gemeinschaftssteuern. Der allergrößte Teil der Steuerbelastung wird dabei durch die zum großen Teil deckungsgleichen Gruppen der Verbraucher und Arbeitnehmer aufgebracht (die zugleich die disperse, schlecht organisierte Mehrheit darstellen).

V.a. Mieterhaushalte werden dabei doppelt belastet: Einmal über ihre Steuern, welche die Inwertsetzung von Standorten durch die öffentliche Hand finanzieren. Sind die Anstrengungen der öffentlichen Hand erfolgreich, steigen die Bodenwerte und Bodenerträge – und die Mieter zahlen ein zweites Mal, nämlich erhöhte Mieten an die Grundstückseigentümer (wegen der mit öffentlichen Mitteln aufgewerteten Standorte). Deren Immobilieneigentum wird derzeit – v.a. wenn es sich um große Gesellschaften handelt – sehr zurückhaltend besteuert.[6]

Die Bodenwertsteuer kann die Weichen dafür stellen, die Grundstückseigentümer (Nutznießer der Inwertsetzung von Standorten) entsprechend ihrer Vorteile stärker zu belasten und die disperse Mehrheit der Bevölkerung (v.a. Arbeitnehmer, Verbraucher und Mieter) im Gegenzug zu entlasten.

c) Belastung ungenutzter und untergenutzter Grundstücke: Die Bodenwertsteuer belastet ungenutzte und untergenutzte (bebaubare) Grundstücke genauso wie solche, die im Sinne der Bauleitplanung optimal genutzt werden. Die öffentliche Hand muss für ungenutzte Grundstücke die Infrastruktur nämlich in gleicher Weise zur Verfügung stellen wie für ein optimal genutztes Grundstück. Verbundene Grundsteuern generieren das Steueraufkommen v.a. über die Gebäude; ungenutzte oder untergenutzte Grundstücke werden geringer als bebaute Grundstücke belastet. Dies ist aber eine Einladung zur Spekulation: Das Eigentum an Grund und Boden ist nämlich wirtschaftlich gesehen eine (Real-) Option (mit ewiger Laufzeit). Es stellt das Recht zur Bebauung dar, ohne dass eine Pflicht hierzu besteht. Aus einzelwirtschaftlicher Sicht mag der Verzicht auf Bebauung durchaus rational sein, aus Sicht der Gemeinschaft hingegen nicht. Der vorgelagerte Bodenmarkt stellt nämlich den maßgeblichen Engpass für ein höheres Angebot auf dem Wohnungsmarkt dar. Unbebaute oder untergenutzte Grundstücke bedeuten daher höhere Knappheit und höhere Mieten. Die Bodenwertsteuer entwertet nun die Realoption Boden treibt die un- und untergenutzten Grundstücke in die Nutzung. Die einzelwirtschaftlichen Interessen werden so besser mit denjenigen der Gemeinschaft in Übereinstimmung gebracht, als dies bei verbundenen Steuern der Fall ist. Dabei werden die mit der Grundsteuer C oder dem zonierten Satzungsrecht (zonale Hebesatzdifferenzierung) einhergehenden Probleme vermieden.[7]

d) Bezahlbares Wohnen und Bauen, niedrigere Mieten: Die Bodenwertsteuer wirkt mittelbar auch höheren Mieten entgegen. Weil ein Teil der Bodenerträge von den privaten Taschen in den öffentlichen Haushalt umgelenkt wird, sinkt auch die Bereitschaft privater Investoren, für die künftigen Bodenerträge zu bezahlen. Die Bodenwerte sinken.[8] Spekulative Aktivitäten werden auch deshalb reduziert, und auch „Enkelgrundstücke“ werden mobilisiert. Die Konsequenzen:

  • für den frei finanzierten Wohnungsmarkt: Die Bodenwertsteuer trägt dazu bei, die Engpässe auf den dem (Miet-) Wohnungsmarkt vorgelagerten Bodenmärkten zu vermindern (s. oben). Ein steigendes Angebot an Wohnungen kann dazu beitragen, dass die Mieten auf dem frei finanzierten Wohnungsmarkt nicht unkontrolliert in die Höhe schießen.
  • für den Sozialen und genossenschaftlichen Wohnungsbau: Tiefere Bodenwerte sind auch hier essentiell, da sozial gebundene Wohnungen zu geringeren Preisen erstellt und zu geringeren Kostenmieten vergeben werden können. Analoges gilt auch für Genossenschaften, die ebenfalls billiger an Bauland kommen können.

Schließlich ist zu berücksichtigen, dass sich die meisten Mietwohnungen und ein erheblicher Teil der Wohnungen in Kleineigentum in Mehrfamilienhäusern befinden. Hier verteilt sich die Steuerbelastung des Grundstücks auf eine Mehrzahl von Wohneinheiten, so dass im Bundesdurchschnitt[9] die Steuerbelastung für die einzelne Wohneinheit sinkt. Aus Mietersicht ist dieser Effekt allerdings nur relevant, solange die Grundsteuer auf den Mieter umgelegt werden kann.

e) Umlegbarkeit der Grundsteuer auf die Mieter: Bei der Bodenwertsteuer ist jedoch die Umlage rechtlich höchstwahrscheinlich gar nicht mehr möglich. Nach § 1 BetrKV entstehen Betriebskosten durch den bestimmungsgemäßen Gebrauch des Gebäudes und des Grundstücks. Die Bodenwertsteuer belastet aber ein ungenutztes Grundstück genauso wie ein optimal genutztes Grundstück – nämlich nicht entsprechend seiner tatsächlichen Bebauung, sondern nach seiner potenziellen Bebaubarkeit. Die Bindung zum bestimmungsmäßigen Gebrauch insbesondere des Gebäudes ist daher so lose, dass die Umlagefähigkeit infrage steht. Der ehemalige Berliner Staatssekretär und Rechtsanwalt K.-M. Groth hierzu [10]: „Im gegenwärtigen Grundsteuersystem ist sie (die Grundsteuer, d. Verf.) mit der Vermietung strukturell nur insoweit verbunden, wie sich ihre Höhe an dem Vorhandensein eines vermietbaren Gebäudes und dessen Wert orientiert. Im Rahmen einer Bodenwertsteuer würde dieser Zusammenhang vollständig fehlen, weil diese unabhängig von einem vermietbaren Gebäude allein auf den Bodenwert erhoben würde. Dieser orientiert sich zwar auch an den planungsrechtlichen Nutzungsmöglichkeiten, setzt aber deren Realisierung nicht voraus.“ Zudem handelt es sich bei der Bodenwertsteuer nach Groth auch um „keine ‚Bezahlung‘ irgendeiner Leistung, die dem Mieter zu Gute käme.“[11]

Die Umlegbarkeit der Grundsteuer müsste also infolge einer Reform in Richtung Bodenwertsteuer wahrscheinlich neu geregelt und aus dem Katalog des § 2 BetrKV entfernt werden. Hierbei wäre jedoch das Rückwirkungsverbot zu beachten. Die Lösung dieses Problems könnte mit Blick auf Wohnnutzungen folgendermaßen aussehen: Für Neuverträge wird die Umlage der Grundsteuer auf den Mieter ausgeschlossen. Für Altverträge wird die bislang umgelegte Grundsteuer „eingefroren“. Soweit es infolge eines Übergangs zur Bodenwertsteuer zu Steuererhöhungen kommt, sind diese vom Eigentümer zu tragen. Von Steuersenkungen profitiert hingegen der Mieter.

Außerdem gilt es zwischen der rechtlichen und der wirtschaftlichen Umlagefähigkeit zu unterscheiden. Hierbei ist langfristig von großer Bedeutung, ob das Angebot auf die Besteuerung reagieren kann oder nicht (abhängig von den sog. Angebotselastizitäten[12]):

  • Gebäude sind dem Produktionsfaktor „Kapital“ zuzurechnen. Wird im Rahmen von Verbundsteuern die Rentabilität der Gebäudeinvestition beeinträchtigt, schlägt sich dies tendenziell auch auf die Investitionstätigkeit nieder. Unterlassen genügend Immobilieneigentümer wegen der steuerbedingt gesunkenen Rentabilität Aufstockungen, Erweiterungen etc., kann dies längerfristig eine Verknappung der Investitionen in bauliche Anlagen bewirken. Solche Verknappungstendenzen würden erst dann gestoppt, wenn die ursprünglichen Nachsteuer-Renditeforderungen der Immobilieneigentümer auch wieder erzielt werden können. Die Verknappungen bedeuten eine stärkere Stellung der Vermieter auf dem Wohnungsmarkt. Die Vermieter kommen so in die Position, um ihre Mietforderungen tatsächlich durchsetzen zu können. Langfristig tragen daher die Mieter wirtschaftlich einen großen Teil einer verbundenen Grundsteuer selbst dann, wenn die Umlage der Grundsteuer rechtlich ausgeschlossen wird.
  • Anders bei der Besteuerung des Produktionsfaktors Boden. Der (funktionale) Bodeneigentümer kann dieser nicht ausweichen; er ist insoweit in einer vergleichsweise schwächeren Position als der (funktionale) Gebäudeeigentümer und muss die Besteuerung hinnehmen (die einzige Möglichkeit zur Minderung der Belastung ist die wirtschaftliche Nutzung des Grundstücks).

Langfristig ist daher eine Bodenwertsteuer – unabhängig von den rechtlichen Regelungen – wesentlich schwerer auf den Mieter zu überwälzen als eine verbundene Steuer, die das Gebäude mit in die Bemessungsgrundlage einbezieht (durch welche Variante auch immer).

 

Wirtschaftliche Auswirkungen

Die Bodenwertsteuer belastet auch nicht die Kalkulation von vermieteten Bestandsgebäuden. Wird bei einer Abschaffung der Umlagefähigkeit das Rückwirkungsverbot beachtet (s. oben), so würde die bisher umgelegte Miete eingefroren. Die Befürchtung, Mietwohnhäuser würden durch die Bodenwertsteuer unrentabel, ist auch allein schon wegen der geringen Eingriffstiefe der Grundsteuer unbegründet. Die Umstellung der Besteuerung soll schließlich aufkommensneutral erfolgen.

Für veräußerte Bestandsbauten und Neubauten gilt in gleichem Maße, dass die zukünftige Belastung durch die Bodenwertsteuer im Bodenwert kapitalisiert wird, was zu entsprechend sinkenden Bodenwerten führt.[13] Letzteres geht bei einem Verkauf zu Lasten des Verkäufers. Anders als bei verbundenen Steuern werden weder Anschaffungs- noch Herstellungsvorgänge (Errichtung von Gebäuden) durch die Bodenwertsteuer belastet. Potenzielle Investoren erleiden ertrags- und vermögensmäßig durch die Bodenwertsteuer keinen Nachteil; mit Bezug auf die geringere Liquiditätsbelastung entsteht sogar ein Vorteil.

An dieser Stelle ist eine Klarstellung vorzunehmen: Die meisten Ökonomen befürworten die Bodenwertsteuer nicht wegen ihrer Lenkungswirkungen, sondern deswegen, weil sie gerade die verzerrenden und unproduktiven Lenkungswirkungen verbundener (Grund-) Steuern zurücknimmt (Belastung der Gebäude). Sog. steuerliche Zusatzlasten werden vermieden, die entstehen, wenn – wie bei den Verbundsteuern – das Gros der Steuer auf das Gebäude entfällt.[14] Es handelt sich bei der Bodenwertsteuer also primär um eine Fiskalsteuer, allerdings mit mannigfachen „Kollateralnutzen“.

 

Planung und Städtebau

Die Bodenwertsteuer belastet die Eigentümer ungenutzter oder untergenutzter Grundstücke genauso, als ob das Grundstück im Sinne der planerischen Vorgaben optimal genutzt wäre. Dies erzeugt einen Druck zur Befolgung der planerischen Vorgaben. Aufgrund des erzeugten Nutzungsdrucks und weil v.a. Mehrfamilienhäuser durch die Bodenwertsteuer begünstigt werden, werden insbesondere die planerischen Bestrebungen zu kompakterem und flächensparendem Siedeln unterstützt. Dabei richten sich auch die Bodenwerte nach den planerischen Vorgaben: Sehen diese einen bestimmten Anteil sozial gebundener Wohnungen vor, schlägt sich dies auch in entsprechend niedrigeren Bodenwerten und einer niedrigeren Steuer nieder.

Natürlich sind Planungsfehler unvermeidbar. Allerdings trägt die Bodenwertsteuer auch zu einer stärkeren Mobilität des Bodenmarktes bei, was die Korrektur allfälliger Planungsfehler zumindest erleichtert.

Die Bodenwertsteuer ist zwar kein Allheilmittel. Unterschiedliche städtebauliche Problemlagen erfordern verschiedene städtebauliche Instrumente. Im Gegensatz zu verbundenen Steuern werden diese aber durch die Bodenwertsteuer unterstützt: So vermag sie z.B. das Baugebot mit wirtschaftlichem Druck zu unterlegen. Entsprechendes gilt auch für (preislimitierte) Vorkaufsrechte: Sinken die Bodenwerte, verlieren auch Preislimitierungen an Problematik. Auch der Anreiz von Verkäufern, sich bei einer Geltendmachung des kommunalen Vorkaufsrechts auf Kosten der Kommune von der Transaktion zurückzutreten, wird gemindert. All dies vermögen verbundene Grundsteuervarianten nicht zu leisten.

Zwar kann es – wie bei anderen Reformvarianten auch – zu individuellen Härten kommen; hier sind Härtefallregelungen nötig.

 

Einfachheit

Die Bodenrichtwerte sind flächendeckend vorhanden, die Bodenflächen sind bekannt. Die Bodenwertsteuer ist daher sehr einfach zu administrieren. Die Bodenrichtwerte reflektieren auch die potenzielle Bebaubarkeit des Grundstücks, ohne dass es der aufwändigen und problematischen Gebäudewertermittlung verbundener Grundsteuervarianten bedarf.

Allerdings bestehen in einigen Bundesländern qualitative Probleme bei der Bodenrichtwertermittlung. Nötig ist eine Verbesserung des Gutachterausschusswesens, das durch eine stärkere Vereinheitlichung der Arbeitsweise, der räumlichen Zuschnitte, der finanziellen Ausstattung etc. erreicht werden könnte. Auch sollten die Gutachterausschüsse von den Kommunen institutionell klar getrennt werden, damit keine Konflikte mit deren fiskalischen Interessen entstehen. Angesichts der geringen Eingriffstiefe dürfte jedoch vor dem Hintergrund der Typisierungsbefugnisse des Gesetzgebers im Steuerrecht (als einem Massenfallrecht) eine aufkommensneutrale Umstellung hin zu einer Bodenwertsteuer ungeachtet der bestehenden Mängel verfassungsrechtlich unproblematisch sein.

 

Politische Durchsetzbarkeit

Die Einführung einer Bodenwertsteuer beschreitet vor dem Hintergrund der existierenden Steuerordnung vollkommen neue Wege – hier bedarf es politischen Mutes. Als problematisch könnte sich hierbei die Grundgesetzänderung erweisen, die nötig ist, um dem Bund die Gesetzgebungsbefugnis zuzuweisen (diese wäre möglicherweise – unter Risiken – beim „Mietwertmodell“ entbehrlich). Andererseits bietet die Grundsteuerreform die einzigartige Chance, neue Wege zu beschreiten: Hin zur perspektivischen Entlastung von Arbeit, ungerichtetem Verbrauch und produktiven Investitionen, und hin zu einer größeren Inanspruchnahme von Land und Natur.[15] Der heterogene Unterstützerkreis der Initiative „Grundsteuer: Zeitgemäß!“ zeigt, dass die Bodenwertsteuer politisch als ein lagerübergreifendes Projekt gesehen werden kann und durchaus politisch konsensfähig ist.

 

Anmerkungen:

[1] K. Tipke / J. Lang (2018): Steuerrecht, 23. Aufl., Köln, S. 78 und S. 956.

[2] S. beispielsweise U. Kriese, D. Löhr (2018): Grundsteuerreform in Zeiten und Räumen mit steigenden Bodenwerten: Modellanalyse, Bewertung, Empfehlungen. In: Wohnungswirtschaft und Mietrecht, 71. Jg., 6, S. 321–329.

[3] Deutsche Bundesbank (2016): Vermögen und Finanzen privater Haushalte in Deutschland: Ergebnisse der Vermögensbefragung 2014, Monatsberichte 3, S. 61-86.

[4] D. Löhr (2018): Boden – die verkannte Umverteilungsmaschine. In: Zeitschrift für Sozialökonomie, 55. Jahrgang, 198./199. Folge (in Veröffentlichung).

[5] Zu den Konsequenzen s. H. Lebuhn, A. Holm, S. Junker, K. Neitzel (2017): Wohnverhältnisse in Deutschland – eine Analyse der sozialen Lage in 77 Großstädten. Bericht aus dem Forschungsprojekt „Sozialer Wohnversorgungsbedarf“, September. Online: www.boeckler.de/pdf_fof/99313.pdf.

[6] D. Löhr (2018), s. Anm. 4.

[7] Zur Grundsteuer C: R. Henger (2018): Baulandsteuer und zoniertes Satzungsrecht, Expertengutachten im Auftrag des Umweltbundesamts (Forschungskennzahl 3715 75 102 0), Dessau-Roßlau.- Kritisch zur Verfassungskonformität des zonierten Hebesatzrechts in der Grundsteuer: Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags (2018): Zoniertes Hebesatzrecht in der Grundsteuer. WD 4 – 3000 – 149/18.

[8] Die mathematische Formel für den Nachsteuerbodenwert  lautet: . Dabei ist R der Bodenertrag (die Bodenrente), i der relevante Diskontierungszinssatz (landesüblicher Zinssatz) und t der auf den Nachsteuerbodenwert anzulegende Steuersatz.

[9] Lediglich in sehr großen Städten wirkt diesem Effekt die hier bestehende Abhängigkeit der Bodenwerte von der baulichen Dichte entgegen.

[10] K.-M. Groth, Grundsteuerreform und soziales Mietrecht. Stellungnahme zur rechtlichen Überwälzbarkeit einer Bodenwertsteuer für die Initiative „Grundsteuer: Zeitgemäß!“. Online: http://www.grundsteuerreform.net/wp-content/uploads/2018/09/180827_GGSC.pdf

[11] Ebenda.

[12] Die Preiselastizität des Angebotes (kurz: “Angebotselastizität”) stellt ein Maß das, das die relative Änderung der nachgefragten Menge X (als der abhängigen Variablen) auf die relative Änderung des Preises P (als der unabhängigen Variablen) angibt. Sie ist definiert als .

[13] S. Anmerkung 8.

[14] T. Dwyer (2014): Taxation: the lost history. American Journal of Economics and Sociology, Annual Supplement 73, 751-756.

[15] Die OECD mahnt seit vielen Jahren eine Entlastung des Produktionsfaktors Arbeit in Deutschland an. Höhere Umsatzsteuern sind jedoch wegen ihrer regressiven Wirkung sozial nicht zu rechtfertigen. Die Bodenwertsteuer wäre hingegen ein geeigneter Einstieg in die von der OECD aufgezeigte Richtung. S. OECD (2018): Taxing Wages 2018. OECD Publishing, Paris. Online: https://www.oecd.org/tax/tax-policy/taxing-wages-brochure.pdf