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Focus: Hetzjournalismus gegen die Grundsteuerreform

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Dirk Löhr

In einem Focus-Artikel vom 10.03.2023 „Städte-Vergleich zeigt das ganze Ausmaß des Grundsteuer-Wirrwars“ verlautbart Focus-Redakteur Christian Böhm, dass Immobilienbesitzer teils drastische Erhöhungen melden. Welche Erhöhungen? Steuererhöhungen können es nicht sein. Die Finanzämter sind gerade dabei, die Grundlagenbescheide für die Grundsteuer (also die Bemessungsgrundlage) zu verschicken – soweit die Steuererklärungen überhaupt eingegangen sind. Folgebescheide mit Zahlungsaufforderung ergehen frühestens Ende 2024. Da die neuen Steuersätze (Hebesätze) noch nicht feststehen, können über die Steuerlasten derzeit noch keine definitiven Aussagen getroffen werden. Böhm hätte besser schreiben sollen: „Erhöhungen der Bemessungsgrundlage“ oder „Erhöhungen des Steuermessbetrages“.

Allerdings: Der Versuch, auch die kommenden Steuerlasten abzuschätzen, ist legitim. Böhm ließ also die ADVISA-Steuerberatungsgesellschaft (Frankfurt a.M.) rechnen.  Auf das zugrunde gelegte fiktive Haus in Stuttgart entfällt danach derzeit eine Grundsteuer von 455 Euro, in München 90 Euro und in Hamburg 73 Euro. Soweit keine Einwendungen, wenngleich die Differenzen ein wenig hoch erscheinen.

Foto: Christoph Scholz

Der Punkt ist jedoch: Die alte, auf Einheitswerten von 1964 (West) und 1935 (Ost) beruhende Bemessungsgrundlage dürfte regelmäßig nur einen Bruchteil der an Verkehrswerten orientierten Bemessungsgrundlage ausmachen, wie sie im Bundesmodell der Grundsteuer vorgesehen ist (teilweise nur um die 10%). Dem Bundesmodell folgen allerdings nicht Bayern, Hessen, Niedersachsen, Hamburg und Baden-Württemberg. Baden-Württemberg besteuert dabei nur den Wert des Bodens (Bodenwertsteuer), die anderen Abweichler haben flächenorientierte Grundsteuermodelle im Rahmen einer neu eingeführten Öffnungsklausel im Grundgesetz gewählt.

Das derzeitige Grundsteueraufkommen kann generell wegen der geringen, auf den Einheitswerten basierenden Bemessungsgrundlage nur mit ziemlich hohen Hebesätzen erreicht werden. Stuttgart hat Böhm zufolge einen Hebesatz von 520%, München von 535% und Hamburg von 540%.

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Böhm malt nun v.a. für Baden-Württemberg ein Schreckensszenario. Richtig ist, dass sich hier die Bemessungsgrundlage aufgrund der Bodenwertorientierung um ein Vielfaches erhöhen wird. Allerdings: Um dasselbe Steueraufkommen wie heute (oder ein wenig mehr) zu erzielen, würde Stuttgart auch nur einen Bruchteil des heutigen Hebesatzes benötigen. Für Hamburg und München ist eine Absenkung des Hebesatzes nur in geringerem Ausmaß nötig, da in diesen Bundesländern die Erhöhung der Bemessungsgrundlage gegenüber dem Status quo aufgrund der Flächenorientierung geringer als im Bundesmodell oder im Modell Baden-Württemberg ausfällt. Das alles ficht aber Rechenkünstler Böhm nicht an, der unverdrossen die heutigen Grundsteuerhebesätze auf die neuen Bemessungsgrundlagen anlegt. In Stuttgart stiege für das fiktive Haus dann die Grundsteuer von 455 Euro auf 2.366 Euro an, aber auch in München ergäbe sich noch ein Anstieg von 90 auf 482 Euro. Nach der Logik Böhms müsste sich dann allerdings auch das Grundsteueraufkommen für Baden-Württemberg insgesamt um ein Vielfaches erhöhen. Legt man die verquere Rechen”logik” Böhms gar auf das gesamte Bundesgebiet an, hätte die Grundsteuer – bislang mit ca. 15 Mrd. Euro Aufkommen eher eine Bagatellsteuer – eine ähnliche Größenordnung wie die veranlagte Einkommensteuer.

Tatsächlich war und ist aber die Neutralität des Grundsteueraufkommens das politische Ziel – wenn auch davon auszugehen ist, dass dies oft nicht gelingt. Legen wir eine realistische Hebesatzanpassung für das Beispiel Stuttgart zugrunde, kommen wir zwar auch auf eine Steigerung der Grundsteuerbelastung für das betrachtete Objekt. Allerdings ist diese weitaus weniger dramatisch als von Böhm behauptet – der betreffende Eigentümer hätte vielleicht 200 bis 300 Euro mehr als heute zu bezahlen. Seriöse Belastungsverschiebungsrechnungen hätten Aufklärung für Böhm schaffen können (z.B. Henger & Schäfer 2015, Loehr 2023), diese passen aber nicht in das von ihm gezeichnete Schreckensbild. Belastungsverschiebungen im Rahmen der Grundsteuerreform sind im Übrigen grundsätzlich gerechtfertigt – ansonsten hätte das Bundesverfassungsgericht im April 2018 die alten, auf dem Einheitswert beruhenden grundsteuerlichen Bemessungsgrundlagen nicht verwerfen müssen. Und: Böhms Fall liegt eine Wohnfläche von 200 qm zugrunde, das Grundstück von 500 qm hat jedoch einen Bodenwert von einer halben Mio. Euro. Im deutschen Durchschnitt liegt der Bodenwert pro qm ca. bei 250 bis 300 Euro, nicht bei 1000 Euro. Die Zusatzbelastung durch die Bodenwertsteuer übt einen sanften Druck auf den Grundstückseigentümer aus, diese teure Grundstücksfläche doch vielleicht effizienter als durch ein Ein- oder Zweifamilienhaus zu nutzen. Mehr Wohnungen bedeuten bei der Bodenwertsteuer nämlich weniger Steuerlast pro Wohnung.

Bei den von Böhm zugrunde gelegten Daten kratzt man mit der Immobilie an der Millionengrenze, wobei der Bodenwert mehr als 50% des Gesamtwertes ausmachen und im letzten Jahrzehnt massiv gestiegen sein dürfte. Nach Braun (2021, S. 60) haben sich die Bodenwerte in den Städten mit mehr als 500.000 Einwohnern allein im letzten Jahrzehnt um mehr als das 3,5-fache erhöht. Dieser Wertzuwachs ist aber nicht auf irgendeine Leistung des Eigentümers zurückzuführen.

Bei dem Hauseigentümer von Böhm handelt es sich also nicht um einen armen Menschen, sondern um einen Vermögensmillionär. Klar: Es sind extreme Fälle denkbar (wenngleich selten), wie eine alte Dame mit geringem Einkommen, die in einer herrlichen Stadtvilla lebt. Das ist der berühmte „Asset-rich-income poor“-Fall, die klassische „Willmersdorfer Witwe“ bzw. ihr Pendant in Stuttgart. Allerdings darf man eher seltene Fälle nicht zur Grundlage steuerlicher Typisierung machen – das Steuerrecht ist ein Massenfallrecht.

Und: Das Totschlagsargument der „Willmersdorfer Witwe“ ist auch aus ethischer Sicht abstrus. Nehmen wir eine Analogie: Die schlecht bezahlte langjährige Reinigungskraft Aschenputtel erbt ein riesiges Schloss von einem dahingeschiedenen Verehrer. Sie hat zwei Möglichkeiten: Einerseits ihren Lebenstraum erfüllen und dort allein als Schlossherrin wohnen. Oder aber das Schloss nicht vollständig selbst zu nutzen, sondern teilweise oder ganz zu verkaufen oder an ein Museum zu vermieten – und mit dem erlösten Geld in eine angemessen große, aber bessere Wohnung als gegenwärtig zu ziehen. Ich höre schon: „Was für ein Vergleich!“ – der Vergleich ist aber gar nicht verkehrt, denn genau wie bei Aschenputtel hat auch der Bodeneigentümer den Bodenwert nicht geschaffen, sondern Dritte (die Gemeinschaft, v.a. mit öffentlichen Infrastrukturinvestitionen). Wie bei Aschenputtel fallen dem Bodeneigentümer die Bodenwertsteigerungen unentgeltlich zu. Unser Aschenputtel entschließt sich jedoch, ihren Lebenstraum wahrzumachen und selbst allein in dem Schloss zu wohnen. Schnell erkennt sie, dass der Unterhalt des Schlosses ihre finanziellen Möglichkeiten übersteigt. Sie rennt zum Journalisten B., der sofort empört schreibt, die Frau sei nun durch das Erbe zu einem Sozialfall geworden, und sie habe die Unterstützung der Gemeinschaft wohl dringend verdient. Wer so argumentiert, hat schiefe moralische Maßstäbe. Im Übrigen sind steuerliche Härtefallregelungen denkbar. Beispielsweise könnte die Steuer des schwäbischen Äquivalents der “Wilmersdorfer Witwe” eingefroren und dann der Differenzbetrag von den Erben oder Käufern beglichen werden (diese Regelung ist leider im Landesgrundsteuergesetz Baden-Württemberg nicht enthalten).

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Wo so viel journalistischer Mist wie bei Böhm aufgehäuft wird, darf auf dem Gipfel keinesfalls der Augsburger Rechtsprofessor Gregor Kirchhof als Sahnehäubchen fehlen. Sein Name lässt das Herz eines jeden Immobilienlobbyisten höher schlagen. Er ist grundsätzlich ein Verfechter des bayerischen Flächenmodells, wonach nur Boden- und Gebäudefläche in die grundsteuerliche Bemessungsgrundlage eingehen, aber nicht der Wert. In der Folge wird eine alte, fast abrissreife Wohnimmobilie in schlechtester Lage genauso hoch besteuert wie eine nagelneue Immobilie in der allerbesten Lage, wenn nur die Größe dieselbe ist. Das Gesetz offenbart ein gelinde gesagt merkwürdiges Verständnis des Allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG). Dieser spielt auch im Steuerrecht eine große Rolle und besagt, dass wirtschaftlich Gleiches gleich und wirtschaftlich Ungleiches ungleich behandelt werden soll. Die eigentliche Rechtfertigung für das bayerische Flächenmodell heißt aber „Äquivalenz“. Der Steuerpflichtige soll der Kommune etwas von den Vorteilen zurückgeben, die er aufgrund der Nähe zu zentralen Infrastrukturen, öffentlichen Räumen etc. hat – eben allem, was eine durch öffentliche Mittel geschaffene gute Lage ausmacht. Ein guter Indikator für den Zugang zu Infrastruktureinrichtungen wäre der Bodenwert, in dem sich genau dies abbildet. In den teuren zentralen Lagen mit gutem Infrastrukturzugang ist dieser hoch, in der räumlichen Peripherie gering. Doch Kirchhof weist das zurück und setzt primär auf die Fläche als Bemessungsgrundlage (Kirchhof 2018). Das wäre aber nur dann angemessen, wenn Wohn- wie Gewerbeflächen in teuren, zentralen Lagen tendenziell deutlich größer wären als in der Peripherie. Das allerdings wäre eine Erkenntnis, für die Kirchhof wohl einen Nobelpreis verdient hätte, zumal sie allem zuwiderläuft, was an raumwirtschaftlichen Mustern bekannt und untersucht ist. Ganz wohl ist Kirchhof mit diesen Behauptungen allerdings auch nicht, weswegen er die Ergänzung durch ein Regionalwertmodell vorschlägt. Ähnliches haben Hamburg, Niedersachsen und Hessen denn auch verwirklicht – allerdings können diese lagebezogenen Differenzierungen weder die Unterschiede im Verkehrswert der Gesamtimmobilie noch diejenigen des Bodenwertes auch nur annähernd abbilden. Es ist schon eine merkwürdige Interpretation von Äquivalenz, wenn am Ende die Nutznießer guter, zentraler Lagen (mit gutem Zugang zu Infrastruktureinrichtungen) relativ zum Wert ihrer Immobilie weniger bezahlen als die Bewohner einfacher Lagen.

Zudem preist Kirchhof im Artikel von Böhm noch einmal die Einfachheit der bayerischen Grundsteuer. Tatsache ist aber, dass Bayern derzeit bei den bislang eingegangenen Steuererklärungen mit seiner „Einfachsteuer“ das Schlusslicht unter allen deutschen Bundesländern ist. Auch hier müssen – wie im Bundesmodell – aufwändige Gebäudeflächenberechnungen durchgeführt werden (lediglich das Bodenwertsteuermodell kommt ohne diese aus). Wollen Sie, lieber Leser, ihren Vermieter verklagen: Machen Sie es am besten über die im Mietvertrag angegebene Fläche, die stimmt so gut wie nie. In Bayern fehlen derzeit noch etwa ein Drittel aller Grundsteuererklärungen. Bayern hat als einziges Bundesland die Abgabefrist noch einmal bis Ende April erweitert. Doch wollen wir fair sein: Die größte Hürde für die Abgabe der Steuererklärung dürften die benutzerunfreundlichen und unverständlichen in den ELSTER-Grundsteuerformulare sein, weniger die unterschiedliche Komplexität der verschiedenen Grundsteuermodelle.

Dennoch, es bleibt festzuhalten: Böhm verdingt sich mit seiner einseitigen Stellungnahme gegen wertorientierte Grundsteuermodelle als Sprachrohr der Immobilienwirtschaft, die durch wertorientierte Grundsteuermodelle allgemein, durch die Bodenwertsteuer im Besonderen ihr Geschäftsmodell angekratzt sieht.

Die Glaubwürdigkeit des Focus wird durch Stimmungsmache wie im Beitrag Böhms beschädigt.

Literatur

Braun, R. (2021): Versorgungsengpässe, Preisanstiege und Lösungsansätze auf großstädtischen Wohnungsmärkten. In: Spars, G. (Hrsg.): Wohnungsfrage 3,0. Stuttgart: Kohlhammer, S. 45-74.

Kirchhof, G. (2018): Die grundgesetzlichen Grenzen der Grundsteuerreform. Gutachten für DIE FAMILIENUNTERNEHMER e.V., Augsburg/Berlin.

Henger, R., & Schaefer, T. (2015): Mehr Boden für die Grundsteuer-eine Simulationsanalyse verschiedener Grundsteuermodelle. IW Policy Paper Nr. 32/2015.
https://www.iwkoeln.de/fileadmin/publikationen/2015/247476/Grundsteuer_Policy_Paper_IW_Koeln.pdf

Löhr, D. (2023): Impacts of Property Taxes on Planning and Settlement Development – Germany as a Living Lab. Modern Economy 14 (3). DOI: 10.4236/me.2023.143014

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DIE LINKE erhebt Popularklage gegen die bayerische Grundsteuer

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Dirk Löhr

Wer in einer bayerischen Gemeinde in der schlechtesten Lage ein uraltes, heruntergekommenes Haus besitzt, zahlt dieselbe Grundsteuer wie jemand, der in der besten Lage eine schicke, energetisch modernisierte Villa sein Eigen nennt – wenn nur die Grundstücks- und Gebäudefläche übereinstimmt. Nun wird zwar der Allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) so interpretiert, dass wirtschaftliche Gleiches gleich und wirtschaftlich Ungleiches ungleich behandelt werden muss. Das kümmert Söder, Aiwanger & Co. samt Entourage allerdings wenig. Ihr grundsteuerliches Flächenmodell hat zur Folge, dass die Grundsteuerlast vom Wert der Immobilie abgekoppelt wird. Oder, anders formuliert, dass die weniger Wohlhabenden verstärkt in den öffentlichen Haushalt zuschießen müssen. Wer seine Grundsteuererklärung in Bayern schon gemacht hat, weiß im Übrigen auch, dass diese keinesfalls so einfach ist, wie die bayerische Landesregierung behauptet hat. Gegen dieses muntere Treiben hat nun DIE LINKE in Bayern Popularklage beim Bayerischen Verfassungsgerichtshof erhoben. Dieser gilt zwar als regierungsnah, aber einen Versuch ist es sicherlich wert. Der Schriftsatz und Hintergrundinformationen zur Popularklage sind hier zu finden. Good Luck!

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Einbeziehung der Mieten in die Umsatzsteuer?

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Dirk Löhr

Am 1. Februar dieses Jahres hatte ich in diesem Blog den Vorschlag gemacht, die Wohnungsmieten (per Option) in die Umsatzsteuer einzubeziehen – allerdings mit einem Steuersatz von 0%. Dafür könnte die gesamte Vorsteuer gezogen werden, was zu einer erheblichen Absenkung der Herstellungskosten für Mietwohnbauten (bis zu 16%) führen könnte.

Zuerst ein dickes Kompliment an das Bundesbauministerium: Es hat sich umgehend der Sache angenommen!

Das Ergebnis der Prüfung: Leider ist derzeit nur ein Umsatzsteuersatz von 5% möglich, nicht von 0% (Art. 98 Abs. 1 Unterabs. 2 MWStSystRL i.V.m. Anhang III Nr. 10).

Darüber hinaus dürfen die Mitgliedstaaten für zwei Leistungen auch einen Umsatzsteuersatz von unter 5% festlegen (also auch einen Umsatzsteuersatz von 0%). Allerdings ist dieser nur für bestimmte, in Art. 98 Abs. 2 MWStSystRL aufgeführte Leistungen zulässig. Hierzu zählen die im o.a. Post angeführten Solarpanele, nicht aber die Vermietung von Wohnungen.

Weiterhin ist ein Nullsteuersatz auch für Leistungen möglich, die einem anderen Mitgliedstaat aufgrund von alten Ausnahmeregelungen zum 1.1.2021 mit 0% besteuert wurden (Art. 98 Abs 2 Unterabsatz 2 lit b i.V.m. Artikel 105a Abs. 1 MWStSystRL). Mit Blick auf Vermietungsleistungen ist dies jedoch für kein EU-Land bekannt.

Was bleibt: Entweder die Mehrwertsteuer von 5% – bei einer Verminderung der Herstellungskosten um 16% kann dies (je nach Bodenwertanteil der Immobilie) auch eine Reduktion der Mieten von 5 bis 8% bewirken – hier liegt aber auch ein politischer Sprengsatz, wenn die Sache in den Medien falsch verstanden wird oder verstanden werden will (“Regierung will Mieten durch Umsatzsteuer verteuern!”). Oder eine Änderung der Mehrwertsteuersystemrichtlinie, um einen Nullsteuersatz auch für Wohnungsmieten hinzubekommen. Das ist zwar ein dickes Brett, aber womöglich stünde Deutschland mit dem Ansinnen nicht alleine.

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Reduktion der Kosten für Mietwohnbauten – Einführung des Vorsteuerabzuges?

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Dirk Löhr

Der Wohnungsbau stagniert. Das im Koalitionsvertrag der Ampel verkündete Ziel, 400.000 neue Wohnungen jährlich zu schaffen (davon 100.000 mit Sozialbindung), rückt in immer weitere Ferne. Die Investoren befinden sich in der Klemme: Kostenseitig steigen Zinsen und Baukosten (Abriss von Lieferketten, erhöhte energetische Anforderungen) – von Seiten des Bodenmarktes kommt derzeit aber nicht die benötigte Entlastung in Gestalt ausreichend sinkender Bodenwerte. Die künftig durchsetzbaren Mietsteigerungen dürften angesichts des inflationsbedingten Realeinkommensverlustes der Mieter überschaubar sein. Die Investoren sind in die Zange genommen – viele Bauvorhaben werden aufgeschoben. Vonovia beispielsweise hat einen Baustopp verkündet.

Bislang setzt man zur Dämpfung der Baukosten auf – sicherlich vernünftige – Maßnahmen wie z.B. serielles und modulares Bauen. Eine Maßnahme, die auf einen Schlag eine Reduktion der Herstellungskosten um 16% (19%/119%) bewirken könnte, ist erstaunlicherweise aber bislang nicht in der Diskussion: Eine Änderung des Mehrwertsteuerregimes.

Der Ansatzpunkt könnte die Einführung eines Nullsteuersatzes für vermietete Wohnimmobilien sein. Diese sind bislang von der Umsatzsteuer befreit (§ 4 Nr. 12 UStG). Ein Verzicht auf die Umsatzsteuerbefreiung nach § 9 UStG ist derzeit jedoch nicht möglich. Es handelt sich allerdings nur um eine „unechte“ Befreiung, da auch die Vorsteuer auf die Planungs- und Bauleistungen nicht abgezogen werden kann.  Dementsprechend erhöhen sich die Herstellungskosten der Mietwohnungen.

Über die Einführung eines Nullsteuersatzes auf Wohnbauleistungen (soweit Einnahmenerzielungsabsicht besteht), bei gleichzeitiger Öffnung der Verzichtsmöglichkeit auf die Steuerbefreiung bei vermieteten Wohnimmobilien (§ 9 UStG) könnten Wohnimmobilien in die Steuerpflicht gebracht werden, ohne dass es für die Mieter teurer wird. Der Vorteil: Der Weg für den Vorsteuerabzug wäre frei – das könnte bis zu 16% verringerte Herstellungskosten für die Mietwohnbauten bedeuten.

Ein ähnlicher Weg wurde für kleine Photovoltaikanlagen im Rahmen der Anpassung der Mehrwertsteuersystemrichtlinie 2022 beschritten. Ziffer 10 in Anhang III der Richtlinie 2005/112/EG (Gegenstände, auf die ermäßigte Mehrwertsteuersätze angewendet werden dürfen) enthält schon die „Lieferung und Bau von Wohnungen im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus, wie von den Mitgliedstaaten festgelegt; Renovierung und Umbau, einschließlich Abriss und Neubau, sowie Reparatur von Wohnungen und Privatwohnungen; Vermietung von Grundstücken für Wohnzwecke“.

In diesem Rahmen (auch gedeckt durch Ziffer 15 der Liste) ergibt sich z.B. auch die Möglichkeit der Befreiung gemeinnütziger Organisationen, was für die geplante Neue Wohngemeinnützigkeit interessant sein könnte.

Die Mitgliedsstaaten dürfen für bis zu höchstens sieben der 29 Kategorien des Anhangs III auf bestimmte Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen zwei ermäßigte Steuersätze vorsehen, wovon einer der Steuersätze unter 5 % und der andere Steuersatz 0 % (Nullsteuersatz) betragen kann. Die Bundesregierung könnte dies zum Anlass nehmen, um ihre Prioritäten zu prüfen – ob ein Nullsteuersatz für Mietwohnungen ermöglicht werden kann.

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Übergewinnsteuer – den Kriegsgewinnlern an den Kragen?

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Dirk Löhr

In einer vom Netzwerk Steuergerechtigkeit im Auftrag der Rosa Luxemburg Stiftung herausgegebenen Studie beziffern Trautvetter und Kern-Fehrenbach (2022) die durch die infolge des Ukrainekrieges erhöhten Energiepreise entstandenen rechnerischen Übergewinne. Diese betrügen 38 Milliarden Euro bei Öl und 25 Milliarden Euro für Gas für ein Jahr. Bei den Produzenten von Strom aus Kernkraft und erneuerbaren Energien entstünde ein Übergewinn von ca. 50 Mrd. Euro.

Die Idee einer Übergewinnsteuer zielt auf nichts anderes als die Abschöpfung der mittlerweile drastisch erhöhten Ressourcenrenten ab. Diese ergeben sich durch die zwischenzeitig gestiegenen Marktpreise von Öl und v.a. Erdgas infolge des Ukraine-Krieges. Gewinner sind hier u.a. die großen Mineralölkonzerne, die derzeit erhebliche Gewinne über ihr Fördergeschäft machen (Upstream-Geschäft). Teilweise profitieren hier auch die hiesigen großen Energieversorger, soweit diese als Verteiler nicht selbst die Energie einkaufen müssen. Allerdings ist – anders, als manch ein Politiker zunächst verlautbarte – auch der Strommarkt betroffen: Grund hierfür ist die sog. Merit Order, also die Einsatzreihenfolge der Kraftwerke. Die Grundversorgung erfolgt derzeit noch mit Grund- und Mittellastkraftwerken, die relativ geringe Grenzkosten, dafür aber hohe Fixkosten aufweisen. Typischerweise handelt es sich hierbei um Atom- oder (Braun-) Kohlekraftwerke. Für den Strompreis entscheidend sind aber die Grenzkosten desjenigen Anbieters, der die letzte nachgefragte Spitze auf dem Energiemarkt verkauft (Grenzanbieter). Diese arbeiten i.d.R. mit Spitzenlastkraftwerken, die oftmals Öl und Gas verfeuern. Profiteure des erhöhten Strompreises sind alle Produzenten mit geringeren Grenzkosten als die Grenzanbieter, darunter nicht zuletzt die Produzenten erneuerbarer Energien. Bei den Übergewinnen handelt es sich um nichts anderes als um ökonomische Renten, die den Energieproduzenten ohne weitere Leistung zufallen (windfall-profits).

Die Abschöpfung der ökonomischen Renten an der Quelle ist gegenwärtig nicht in der Diskussion. Hierzu müsste man über eine Besteuerung der Quelle als Objektsteuer die Aktiva der betreffenden Unternehmen belasten – dies würde einen tiefen Eingriff in die Eigentumsrechte und einen Fächer an steuerpolitischen Gesetzgebungsaktivitäten erfordern. Eine objekt- bzw. quellenbezogene Besteuerung der ökonomischen Renten könnte allerdings potenziell nach dem Ursprung des Übergewinns differenzieren.

Hierbei könnten allerdings nur diejenigen Übergewinne erfasst werden, die auch in Deutschland entstehen. Weil aber zumindest ein erheblicher Teil der Gewinne der Mineralölkonzerne im sog. Upstream-Geschäft mit den fossilen Energien, die im mittleren Osten oder in Afrika gefördert werden entsteht, könnte eine Abschöpfung an der Quelle nur durch die Förderstaaten erfolgen (Erhöhung der Konzessionsabgaben), kaum aber durch den deutschen Staat. Auch ein Zoll ist hier keine Lösung; dieser führt nicht zu einer Abschöpfung der ökonomischen Renten der Energiekonzerne, sondern zu einer zusätzlichen Verteuerung für den hiesigen Verbraucher. Will man die betreffenden Übergewinne also erfassen, müsste dies insoweit nachgelagert geschehen – die Gewinne der Unternehmen müssten hierfür herhalten.

Mit dem Jahressteuergesetz 2022 wurde tatsächlich eine Übergewinnsteuer beschlossen. Diese adressiert nun zunächst Unternehmen, die im Erdöl-, Erdgas-, Kohle- und Raffineriebereich tätig sind (Haufe 2022). Betroffen sind Unternehmen, die 75 Prozent ihres Umsatzes durch die in der Verordnung (EG) Nr. 1893/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates genannten Wirtschaftstätigkeiten in den Bereichen Extraktion, Bergbau, Erdölraffination oder Herstellung von Kokereierzeugnissen erzielen. Die Übergewinnsteuer wird für die Jahre 2022 und 2023 erhoben und beträgt 33 % des Teils des Gewinns, der um mehr als 20 % oberhalb des durchschnittlichen Gewinns der Jahre 2018 – 2021 liegt. Allerdings ist in der Diskussion, ob nicht auch sog. „intramarginale Anbieter“ auf dem Strommarkt mit einbezogen werden sollen. Derzeit erscheint es allerdings so, dass viele EU-Staaten über einen Strompreisdeckel nachdenken, der durch eine Übergewinnsteuer gegenfinanziert wird. Grundsätzlich wäre auch ein administrierter Höchstpreis denkbar, der eine ähnliche Wirkung wie die Abschöpfung der intramarginalen Renten durch eine Steuer hätte – allerdings sind auch investitionshemmende Wirkungen nicht ausgeschlossen.

Ein Problem der nun beschlossenen Übergewinnsteuer ist, dass hiermit auch Gewinne aus anderen Aktivitäten miterfasst werden. Unternehmen betreiben normalerweise ein ganzes Portfolio an Aktivitäten. So haben die besagten Mineralölkonzerne mittlerweile nahezu allesamt auch ein Standbein auf dem Gebiet der Erneuerbaren Energien. Zudem: „Kriegsgewinnler“ sind ja nicht nur die Mineralölkonzerne, sondern auch andere Unternehmen – man denke hier z.B. an Rüstung. Sofort kommt hier natürlich das Argument, dass angesichts der Aggression Russlands eine verstärkte Rüstungsproduktion angereizt werden müsse. Sind die einen Übergewinne gut, die anderen schlecht? Vieles sprich dafür, dass die Fütterung der Spitzenlastkraftwerke mit Öl und Gas ebenfalls eines Anreizes bedarf, wenn man diese als Brücke der Energiewende nicht verlieren will. Angesichts der notwendigen, aber nicht darstellbaren Speicherkapazitäten für Erneuerbare Energien ist dies – wie Hans-Werner Sinn (2022) in seiner Weihnachtsvorlesung 2022 eindrucksvoll gezeigt hat – nicht ratsam. Schließlich gibt es auch strukturelle Übergewinne, die durch monopolistische Marktmacht im Zusammenhang mit Netzeffekten (Amazon, Google & Co.) oder auf zweifelhafte Patente zurückzuführen sind (z.B. Monsanto, mittlerweile Bestandteil des Bayer-Konzerns). Es dürfte aber aus ordnungspolitischer Sicht keine gute Idee und rechtlich fragwürdig sein, wirtschaftliche Aktivitäten in „besser“ und „schlechter“ für die Gesellschaft zu klassifizieren und dementsprechend differenziert mit Ertragsteuern zu belegen. Hier ist man dabei, mit Ertragsteuern zu steuern – und zwar mit Ertragsteuern. Dies ist zwar rechtlich im Grundsatz durchaus möglich (§ 3 Abs. 1 AO). Grundsätzlich handelt es sich hierbei aber um eine Verletzung der Tinbergen-Regel, wonach verschiedene Zwecke (hier: Fiskalzweck, Umverteilungszweck, Umweltzweck) mit unterschiedlichen Instrumenten verfolgt werden sollen (Tinbergen 1952). Ertragsteuern sollten möglichst neutral sein.

Die ertragsteuerliche Erfassung der Übergewinne kann somit allenfalls eine zweitbeste Lösung sein, wenn die Erfassung der Renten an der Quelle nicht möglich ist. Dann aber sollten den o.a. Einwendungen soweit wie möglich der Wind aus den Segeln genommen werden. So sollte die Übergewinnbesteuerung nicht nur bestimmte Branchen treffen, sondern derselbe Maßstab für alle Unternehmen angelegt werden. Dies könnte mit einer grundlegenden Änderung der Unternehmensbesteuerung verknüpft werden.

Dabei empfiehlt es sich, Übergewinne als ökonomische Renten zu betrachten, die so in einem Gleichgewichtsmarkt nicht entstehen würden. Übergewinne gehen definitionsgemäß über die Normalverzinsung des Eigenkapitals hinaus.

Die Normalverzinsung enthält einerseits eine risikofreie Basisverzinsung – entspricht also insoweit der Rendite auf eine langlaufende Bundesanleihe. Diese risikofreie Basisverzinsung kann steuerfrei gestellt werden. Dies greift den alten Vorschlag der zinsbereinigten Einkommensteuer auf (vgl. Spengel et al. 2012). Hierdurch kann man auch eine größere Finanzierungsneutralität erreichen: Schließlich sind bislang Fremdfinanzierungskosten steuerlich abzugsfähig, Eigenkapitalkosten aber nicht, was die Finanzierung durch Eigenkapital diskriminiert.

Der vorliegende Vorschlag geht jedoch über denjenigen der zinsbereinigten Einkommensteuer hinaus: So sollten insbesondere die kalkulatorischen Risikokosten im Gewinn freigestellt werden, die eine „Selbstversicherung“ des Unternehmens darstellen. Die Höhe dieser Kosten unterscheidet sich von Branche zu Branche. Um diese zu identifizieren, könnte man sich an kapitalmarktorientierten Verfahren wie beispielsweise der Capital Asset Pricing-Theorie orientieren (CAPM; Sharpe 1964). Die kalkulatorische Risikoprämie wäre zusammen mit dem Basiszinssatz steuerfrei zu stellen. Es wäre daran zu denken, die Unternehmen zu verpflichten, die steuerbefreiten Risikokosten mit einer Ausschüttungssperre zu versehen bzw. in eine eigens zu bildende Rücklage einzustellen.

Würden also die kalkulatorische risikofreie Basisverzinsung und die branchenübliche Risikoprämie steuerfrei gestellt, würden nur Monopol- und Übergewinne über die Ertragsbesteuerung der Unternehmen abgeschöpft.

So weit, so gut – allerdings steckt wieder einmal der Teufel im Detail:

So muss definiert werden, worauf sich die steuerfreie „Normalverzinsung“ des Eigenkapitals überhaupt bezieht: Ist hier der Buchwert oder der Marktwert des Eigenkapitals maßgebend? Letzterer wäre bei der kapitalmarktbezogenen Identifikation (CAPM) die angemessene Größe, könnte zweifelsfrei nur bei börsengehandelten Gesellschaften halbwegs zutreffend ermittelt werden.

Es bliebe somit die Orientierung am Buchwert des Eigenkapitals, wenn man auf aufwändige Unternehmensbewertungen verzichten will. Dies kann bei allen Gewinneinkunftsarten geschehen, unabhängig von der Art der Gewinnermittlung – so auch bei Einnahmenüberschussrechnern (§ 4 Abs. 3 EStG). Der Preis für die Vereinfachung wären jedoch u.U. erhebliche Unschärfen bei der steuerlichen Erfassung des Übergewinns. Andererseits: Geht man davon aus, dass der Buchwert regelmäßig unterhalb des Marktwertes des Eigenkapitals liegt, würden v.a. Unternehmen mit einer hohen Marktkapitalisierung bei einer Orientierung am Buchwert des Eigenkapitals eine geringere Steuerfreistellung erhalten. Die Regelung würde also kleinere und mittlere Unternehmen begünstigen. Dies ist mit Blick auf die Vermutung, dass die größeren Unternehmen stärker von ökonomischen Renten profitieren sowie mit Blick auf die wettbewerblichen Effekte nicht negativ zu sehen.

Zu diskutieren ist weiter die Behandlung von kalkulatorischen Unternehmerlöhne bei Personenunternehmen. Auch hierbei handelt es sich um kalkulatorische Kosten, die einen Bestandteil des Gewinnes bilden. Auch diese Komponente müsste eigentlich steuerfrei gestellt werden, was über nach Unternehmensgröße differenzierte Freibeträge für geschäftsführende Gesellschafter erfolgen könnte. Andererseits würde dann die Systemgerechtigkeit der Besteuerung eine Erfassung dieser Beträge bei den Einkünften aus nicht selbstständiger Arbeit erfordern (§ 19 EStG). Daher ist ein Verzicht auf die Steuerbefreiung der kalkulatorischen Unternehmerlöhne bei Personenunternehmen wohl aus Vereinfachungsgründen sinnvoll.

All dies hört sich zunächst kompliziert an; tatsächlich ließe es sich aber mit überschaubarem Aufwand in das deutsche Steuerrecht integrieren.

Der Steuersatz, der auf die nicht steuerbefreiten Übergewinne angelegt wird, müsste einerseits deutlich höher als bei einer zinsbereinigten Einkommensteuer, andererseits deutlich geringer als 100% angesetzt werden, um eventuelle Innovationsanreize nicht zu unterdrücken (Wissenschaftlicher Rat beim BMF 2022). Es gibt nämlich eine Grauzone zwischen leistungsbezogenen Pionier- und Innovationsgewinnen sowie solche, die ohne Zutun der Unternehmen als „windfall profits“ anfallen. Um den Steuersatz festzulegen, bietet sich eine Orientierung an der Aufkommensneutralität an.

Die betreffenden Regelungen würden sich auch in der Gewerbesteuer niederschlagen, da diese an der einkommensteuerlichen bzw. körperschaftsteuerlichen Gewinnermittlung anknüpft. Die Konsequenz wären möglicherweise erhebliche Einnahmeverschiebungen bei den Kommunen, was die politische Durchsetzung des Vorschlags nicht leichter macht.

Von den betreffenden Regelungen wären nur unbeschränkt steuerpflichtige Unternehmen betroffen. Das größere Problem stellen aber die beschränkt steuerpflichtigen Unternehmen dar – darunter die großen Mineralölkonzerne. Bei der Besteuerung von Dividenden und Zinsen gilt international das Wohnsitzlandprinzip, bei der Besteuerung der Unternehmensgewinne hingegen das Quellenlandprinzip. Weil die „Quelle“ speziell der Übergewinne der Mineralölkonzerne aber die Ressourcenrenten sind, die zu einem hohen Teil im ausländischen Upstreamgeschäft entstehen, dürfte der Übergewinn, auf den eine steuerliche Zugriffsmöglichkeit des deutschen Staates besteht, deutlich geringer als der von Trautvetter und Kern-Fehrenbach rechnerisch ermittelte rechnerische Übergewinn sein (s. oben). Wollte man das ändern, müssten wohl zahlreiche Grundprinzipien des internationalen Steuerrechts neu verhandelt werden, einschließlich der Doppelbesteuerungsabkommen.

Es wird deutlich, dass die Besteuerung der Übergewinne im Kontext einer Freistellung der kalkulatorischen branchenüblichen Normalverzinsung auf das Eigenkapital der Unternehmen zwar relativ gut in die gegenwärtige Steuerrechtsordnung integriert werden kann, aber dennoch keinesfalls ein einfaches Unterfangen ist. Die vorgeschlagene Freistellung der Normalverzinsung des Eigenkapitals wäre jedoch eine Möglichkeit, das Thema „Übergewinnbesteuerung“ unter Vermeidung von Kollateralschäden anzugehen. Längerfristig wäre jedoch die objektbezogene Abschöpfung der Übergewinne an der Quelle zielführender – beispielsweise über eine Bodenwertsteuer, marktgerechte Konzessions- und Fördergebühren, eine Reform der Regeln um geistige Eigentumsrechte etc. Dies bedeutet allerdings ein langes Bohren dicker politischer Bretter.

Literatur

Haufe (2022): Jahressteuergesetz 2022. Haufe New vom 20.12.2022. Online: https://www.haufe.de/steuern/gesetzgebung-politik/jahressteuergesetz-2022-jstg-2022_168_572028.html

H.-W. Sinn (2022): „Schwarze Schwäne – Krieg, Inflation und ein energiepolitischer Scherbenhaufen“, Weihnachtsvorlesung 2022. Online: https://www.youtube.com/watch?v=78ntekFBE4o

W. F. Sharpe (1964): Capital Asset Prices: A Theory of Market Equilibrium under Conditions of Risk. Journal of Finance 19, S. 425–442.

C. Spengel, K. Finke, J. H. Heckemeyer (2012): Konsequenzen einer zinsbereinigten Bemessungsgrundlage für die Steuerbelastung deutscher Unternehmen – Langversion. ZEW, Mannheim.

J. Tinbergen (1952): On the Theory of Economic Policy. Amsterdam (NL): North-Holland.

C. Trautvetter, D. Kern-Fehrenbach (2022): Kriegsgewinne besteuern – Ein Beitrag zur Debatte um Übergewinnsteuern. Berlin.

Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen (2022): Übergewinnsteuer. Gutachten 3/2022, Berlin.

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Bodenwertsteuer in Baden-Württemberg?

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Dirk Löhr

Im Rahmen der Reform der Grundsteuer wurde für die Bundesländer die Möglichkeit geschaffen, von der Bundesregelung abzuweichen. Die Landesregierung Baden-Württemberg möchte dies mit einer Bodenwertsteuer tun. Anbei mehr in einem Interview mit der Wochenzeitung “Kontext”:

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The day after Corona: Solidarisch aus der Krise!

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Dirk Löhr

Ausgangssituation

Deutschland steht still. Das Corona-Virus ist Auslöser für die schwerwiegendsten wirtschaftlichen Einschnitte seit Ende des Zweiten Weltkriegs. Um das Land vor dem wirtschaftlichen Kollaps zu bewahren, soll ein Wirtschaftsstabilisierungsfonds (WSF) errichtet werden, der 400 Mrd. Euro Staatsgarantien für Verbindlichkeiten, 100 Milliarden Euro für direkte staatliche Beteiligungen und 100 Milliarden Euro für Kredite der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) vorsieht. Dabei sind auch Soforthilfen für Unternehmen in Höhe von 50 Milliarden Euro geplant. Mit allen weiteren Maßnahmen zusammen hat die Regierung mittlerweile ca. 1,35 Billionen Euro an Hilfen zugesagt, was ca. 40 Prozent der deutschen Wirtschaftsleistung ausmacht.[1] Die schwarze Null ist Geschichte. Die Regierungskoalition möchte zunächst 156 Mrd. Euro neue Schulden machen. Das wird aber nicht alles gewesen sein. Manche Stimmen gehen davon aus, dass die Corona-Krise allein für Deutschland teurer als die deutsch-deutsche Wiedervereinigung werden wird. pension-1338231_1920

Wenn schon die einbrechenden Umsätze der Unternehmen nicht subventioniert werden sollen (dies wäre unter Einschaltung der Finanzämter möglich), muss alles darangesetzt werden, die Haushalte und Unternehmen von fixen Kosten zu entlasten. Die Regelungen der Bundesregierung waren diesbezüglich zunächst einmal zielführend. Mietrückstände aus den Monaten April bis Juni 2020 dürfen einstweilen nicht zur Kündigung führen. Allerdings müssen die Mieten bis zum 30.06.2022 nachgezahlt werden. Hier wären weitergehende Maßnahmen wünschenswert gewesen; in den kommenden Monaten wird es wohl auch noch zu einigen Gesetzesreparaturen kommen.[2] Trotz der getroffenen Maßnahmen ist aber davon auszugehen, dass der deutsche Immobilienmarkt ordentlich durcheinandergeworfen wird. Dies betrifft nicht nur Mieter. Auch viele Eigentümer werden die Schulden nicht mehr bedienen können und zum Verkauf gezwungen sein. Vorübergehend ist mit Preiseinbrüchen zu rechnen.

Der derzeitige Shutdown kann allerdings nicht über mehrere Monate durchgehalten werden; er wird in einigen Wochen wieder aufgehoben werden müssen. Wenn auch die Nachwehen über eine gewisse Zeit noch zu spüren sein werden (vor allem Arbeitslosigkeit), wird sich die Wirtschaft über kurz oder lang wieder erholen.

Nach Corona: Wie die Lasten schultern?

Wenn die Wirtschaft wieder auf die Beine kommt, werden auch die Immobilienwerte wieder ansteigen. Genauer gesagt ist der Anstieg dann vor allem auf die Bodenwerte zurückzuführen. Der Bodenwert ist ein Indikator für die konjunkturelle Lage. Diejenigen, die in der Krise billig gekauft haben, werden dann hohe Immobilien- bzw. Bodenwertzuwächse erzielen können.

Nach dem Ende der Einschränkungen wird es nicht zuletzt darum gehen, die sozialen und finanziellen Folgen der Corona-Krise solidarisch zu schultern. Eine höhere Belastung der Einkommen nach dem Vorbild des Solidaritätszuschlages würde allerdings sehr stark die Arbeitnehmer und auch Selbstständige treffen, die ohnehin unter den Folgen der Corona-Krise zu leiden haben und wirtschaftlich wieder auf die Beine kommen müssen. Eine Erhöhung der Umsatzsteuer wäre zwar fiskalisch effektiv, wirkt aber in sozialer Hinsicht regressiv. Zu denken wäre auch an eine einmalige Vermögensabgabe oder eine Vermögensteuer. Dem steht aber allein schon die Komplexität bei der Vermögensbewertung im Weg. Besonders die südeuropäischen Staaten haben nicht die notwendige Finanzverwaltung hierzu. Außerdem ist die Vermögensteuer für konservative und liberale Kräfte ein „No-Go“, die an den üblichen politischen Frontlinien scheitern dürfte. Richtig an den Überlegungen zur Vermögensteuer ist jedoch, dass sie letztlich auf das Eigenkapital der Vermögensbesitzer abzielt. Die Vermögensteuer ist vom Wesen her eine Subjektsteuer, bei der Schulden als Minderungen der Leistungsfähigkeit abgezogen werden können. Das Eigenkapital ist aber letztlich das Spiegelbild der ökonomischen Leistungsfähigkeit.

„Boden-Soli“

Gesamtwirtschaftlich sind Immobilien der mit Abstand wichtigste Vermögenswert – sie machen ca. 87 % des volkswirtschaftlichen Sachvermögens aus.[3] Immobilien bestehen in der Regel aber aus zwei Wirtschaftsgütern: zum einen Grund und Boden, zum anderen das aufstehende Gebäude. Im Bundesdurchschnitt ergibt sich eine Relation zwischen den aufstehenden Gebäuden (die das Anlagevermögen dominieren) und den Grundstücken von ca. 70 % zu 30 %.[4] Was die Finanzierungsseite angeht, zeigen sich typischerweise zu Beginn einer Finanzierung ebenfalls Relationen von Fremd- zu Eigenkapital von ca. 70 % zu 30 %.[5] In einer Schichtenbetrachtung wird also das Gebäude dominant durch Fremdkapital und der Boden dominant über Eigenkapital finanziert. Diese quantitativen Entsprechungen sind kein Zufall:

  • Investitionen in Gebäude generieren Abschreibungen, welche zur Kredittilgung genutzt werden können. Die Finanzierungskonditionen sind zumeist für viele Jahre fix vereinbart.
  • Der Boden ist hingegen ein nicht abnutzbares Wirtschaftsgut, auf den keine Normalabschreibungen entfallen – genauso wenig, wie das Eigenkapital Tilgungen benötigt.
  • Der Bodenertrag stellt – wie der Gewinn aus einer Immobilie – eine Restgröße dar. Dieser Rest entsteht, nachdem aus den Einnahmen die überwiegend fixen sonstigen Kosten bezahlt wurden.

Die nachfolgende Abbildung stellt dies noch einmal im Überblick dar.

Sonderopfer Boden

Kommt es nach Ablauf der Corona-Krise wieder zu einer Erholung, werden die Immobilienerträge und Immobilienpreise wieder ansteigen. Dies ist dann aber v.a. auf die ansteigenden Bodenerträge zurückzuführen, weil die auf den Boden entfallenden residualen Erträge steigen.[6] Dies wirkt sich dann auch auf die Bodenwerte entsprechend aus.

Aus diesem Grunde bietet es sich an, die Bodenerträge zur Finanzierung der Folgelasten der Corona-Krise wenigstens für einen begrenzten Zeitraum über eine solidarische Bodenwertabgabe abzuschöpfen. Durch einen solchen „Boden-Soli“ wird aufgrund der o.a. dargestellten typischen Finanzierungskonstellation primär das Eigenkapital der Immobilieneigentümer herangezogen. Eine Belastung von Arbeit und Investitionen sowie des Verbrauchs, welche die wirtschaftliche Erholung bremsen könnten, wäre hingegen für die wirtschaftliche Erholung kontraproduktiv. Durch einen Boden-Soli tragen v.a. diejenigen zu den Finanzierungslasten bei, die ansonsten passiv – ohne eigenes Zutun – von einer wirtschaftlichen Erholung wieder profitieren würden.

Ein solcher Boden-Soli könnte in einer Höhe von 1 % auf den Bodenwert festgesetzt werden. Bei einem Bodenwert von aktuell ca. 5.000 Mrd. Euro in Deutschland[7] wäre damit die Pandemie-bedingte Neuverschuldung i.H.v. ungefähr 150 Mrd. Euro in 3,5 Jahren abzutragen, wenn es sich um eine rein deutsche Abgabe handeln würde.

Solidarität mit den europäischen Partnern

Allerdings ist nicht nur Deutschland betroffen, sondern ganz Europa – v.a. Italien und Spanien. Doch die finanzielle Solidarität fällt schwer. Insbesondere von den Nord-Staaten wird eine Corona-Anleihe („Corona-Bonds“) abgelehnt; es wird befürchtet, dass dies ein Einfallstor für die Vergemeinschaftung weiterer Schulden darstellen könnte.[8] Auf der anderen Seite könnte sich die Krise für die europäische Idee als existenzgefährdend erweisen, wenn den schwächeren Staaten die Solidarität verweigert wird. Vorzugswürdig wäre es daher, die Bodenwertabgabe in einen europäischen Sonderfonds fließen zu lassen. Die Mittel aus diesem Sonderfonds könnten an die verschiedenen europäischen Länder nach einem Schlüssel verteilt werden, der sich an der Einwohnerzahl und der Betroffenheit durch die Corona-Epidemie orientiert.[9]

In Ländern wie Deutschland wäre die Abgabe technisch relativ einfach durchzuführen. In Deutschland sind nach § 196 Abs. 1 S. 1 BauGB flächendeckend Bodenrichtwerte festzustellen. In anderen Ländern, die kein ausgebautes Gutachterausschusswesen haben, könnte ein Fiskalregister erstellt werden. Dabei erfolgen entweder Bodenrichtwerterhebungen auf statistischer Grundlage oder es findet eine grobe Richtwertermittlung auf Basis von Lageklassen statt.[10] Nachrangig und ergänzend könnte ebenfalls eine Selbstveranlagung der Grundstückseigentümer unter der Maßgabe erfolgen, dass die öffentliche Hand ein Vorkaufsrecht zu dem vom Eigentümer angegebenen Bodenwert ausüben darf. Bei entsprechendem politischen Willen und genügend politischer Entschlossenheit könnten sich die betreffenden Maßnahmen innerhalb von wenigen Monaten durchführen lassen. Zu einer Auszahlung aus dem europäischen Sonderfonds kommt es nur dann, wenn das betreffende Land vorher die von der EU geforderten Einzahlungen auf Grundlage des Fiskalregisters geleistet hat. Dieses muss zuvor von der EU offiziell akzeptiert worden sein.

Kehrtwende?

Die Corona-Krise hat die Länder mit einem schwachen öffentlichen Gesundheitswesen am stärksten getroffen. Vor allem hier wurden die Bodenerträge in der Vergangenheit weitestgehend privatisiert, anstatt sie – i.S. des Henry-George-Prinzips[11] – für die Bereitstellung öffentlicher Leistungen wenigstens teilweise abzuschöpfen. Die Folgen der Pandemie betreffen aber viele Länder.

Vor allem asiatische Staaten haben gezeigt, wie die Bekämpfung des Virus und seiner ökonomischen und sozialen Folgen funktionieren könnte. Zu erwähnen ist hier insbesondere Singapur. Der Stadtstaat ist zwar in politischer Hinsicht nur sehr bedingt ein Vorbild; er zeigt jedoch, dass öffentliche Bereitstellungsleistungen in auskömmlicher Weise erbracht werden können, wenn nur die Bodenerträge als Finanzierungsquelle genutzt werden.

 

Anmerkungen

[1] Focus (2020): 750 Milliarden Euro! Das ist die Corona-Quittung, die Deutschland jetzt zahlt, 26. März. Online: https://www.focus.de/finanzen/boerse/konjunktur/bund-und-laender-versprechen-massive-hilfen-750-milliarden-euro-das-ist-die-corona-quittung-die-deutschland-jetzt-zahlt_id_11813526.html. Ettel, A. und Zschäpitz, H. (2020): Das 9,2-Billionen-Euro-Experiment. Welt, 26. März. Online: https://www.welt.de/finanzen/article206802607/Regierungen-Fed-und-EZB-stellen-9-2-Billionen-Euro-bereit.html.

[2] Haufe (2020): Vorerst keine Kündigung bei Corona-bedingten Mietschulden. 27. März. Online: https://www.haufe.de/immobilien/wirtschaft-politik/mietenmoratorium-gesetzgeber-reagiert-auf-corona-krise_84342_512414.html.

[3] Destatis (2019): Sektorale und gesamtwirtschaftliche Vermögensbilanzen 1999 – 2018, Wiesbaden, Tab. S1 + S11. Online: https://www.destatis.de/DE/Themen/Wirtschaft/Volkswirtschaftliche-Gesamtrechnungen-Inlandsprodukt/Publikationen/_publikationen-innen-vermoegensrechnung.html, eigene Berechnungen.

[4] S. Fn. 3.

[5] M. Jäger, M. Voigtländer (2006): Immobilienfinanzierung – Hypothekenmärkte und ihre gesamtwirtschaftliche Bedeutung. Forschungsberichte aus dem Institut der deutschen Wirtschaft Köln, Köln, S. 30; BBSR (Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung) im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) (Hrsg.): Auswirkungen von Basel III auf die Immobilienfinanzierung in Deutschland. BBSR-Online-Publikation 09/2014, Bonn, September 2014, S. 13.

[6] Knoll K., Schularick M., Steger T. (2017): No Price like Home: Global House Prices, 1870-2012. American Economic Review 107: 331 – 353.

[7] Vgl. Fn. 3.

[8] Süddeutsche Zeitung (2019): Heftiger EU-Streit über Coronabonds, 29. März. Online: https://www.sueddeutsche.de/politik/eu-heftiger-eu-streit-ueber-corona-bonds-dpa.urn-newsml-dpa-com-20090101-200329-99-513011.

[9] Vgl. Harrison F. und Löhr, D. (2013): Ricardo und die Troika – für die Einführung einer EU-Bodenwertabgabe. Wirtschaftsdienst 93, S. 702 – 709. – Eigentlich ist eine Bodenwertabgabe genuin eine kommunale Abgabe; dennoch kann sie auch dazu dienen, übergeordnete staatliche Stellen mit zu finanzieren.

[10] Ein grobes Verfahren zur Ermittlung von Bodenrichtwerten könnte folgendermaßen aussehen, wenn kein Gutachterausschusswesen zur Feststellung von Bodenrichtwerten existiert: Es wird ein Komitee mit Sachverständigen und Ortskundigen eingesetzt. Dieses unterteilt eine Kommune in eine überschaubare Anzahl von Lageklassen (ländliche Kommunen mit niedrigen Bodenwerten haben vielleicht ein bis drei Lageklassen, in Großstädten gibt es vielleicht zehn davon). Es wird ein generalisiertes, durchschnittliches Bodenrichtwertniveau für eine Durchschnittslage (Mediancharakter) geschätzt. Jeder Lageklasse wird daraufhin eine Lagekennzahl zugewiesen, welche die Wertigkeit in Relation zur Durchschnittslage festlegt. Transaktionen werden statistisch erfasst und in der Folge die Bodenrichtwertermittlung sukzessive verfeinert. S. ähnlich Empirica (2019): Reform der Grundsteuer – zoniertes Bodenwertmodell statt eierlegender Wollmilchsau, empirica-Paper Nr. 249. Online: https://www.empirica-institut.de/fileadmin/Redaktion/Publikationen_Referenzen/PDFs/empi249rb.pdf

[11] Vgl. Arnott, R. J. und Stiglitz, J. E. (1979): Aggregate Land Rents, Expenditure on Public Goods, and Optimal City Size. Quarterly Journal of Economics 93, S. 471-500.

Real Estate, State, Taxation

Grundsteuerreform: Ein Plan B tut not

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Dirk Löhr

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 10.04.2018 eine zweistufige Frist eingeräumt.

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Bundesverfassungsgericht (Quelle: Wikipedia)

Bis zum 31.12.2019 muss ein neues Grundsteuergesetz verabschiedet sein; die Umsetzung hat innerhalb eines fünfjährigen Zeitraumes zu erfolgen. Mit Blick auf den Gesetzgebungsprozess ist jeder dieser Fristen mit Unsicherheiten behaftet:

a) Frist bis zum 31.12.2019

Ob es gelingt, die Frist bis zum 31.12.2019 einzuhalten, hängt von mehreren Umständen ab, die noch nicht sicher vorherzusagen sind. Vor dem Hintergrund der Entwicklungen in SPD und CDU/CSU ist es keinesfalls garantiert, dass die Große Koalition bis zum Jahresende noch besteht. Zudem muss im Rahmen des Gesetzespaketes noch eine Grundgesetzänderung auf den Weg gebracht werden, für die die Stimmen aus FDP und den Grünen benötigt werden. Schließlich stößt insbesondere die Reform des Bewertungsrechts auch auf verfassungsrechtliche Zweifel (s. unten). Diese könnten sich ebenfalls verzögernd auswirken. Sollte der Termin 31.12.2019 aber nicht zu halten sein, würden die Kommunen vor einem finanziellen Desaster stehen. Dies wäre ohne weitere Maßnahmen selbst dann der Fall, wenn zügig ein Freigabegesetz beschlossen würde. Ob Bund und Länder zu einer Kompensation der Einnahmeausfälle Willens und fähig wären, ist dabei vollkommen offen. Einschränkungen der Kommunen auch bei ihren freiwilligen Leistungen sind nicht akzeptabel.

b) Umsetzungsfrist bis 31.12.2024

Die Reform des Bewertungsrechts knüpft stark an die Bewertungsverfahren nach ImmoWertV an. Die Folge ist eine erhebliche Komplexität, die nur zu bewältigen ist, wenn die Digitalisierung von Kataster- und Finanzverwaltung in entsprechender Geschwindigkeit erfolgt. Angesichts eines leergefegten Arbeitsmarktes für entsprechende Spezialisten, der Notwendigkeit des Anlernens und der derzeitigen personellen Ausstattung der Bewertungsstellen in den Finanzämtern ist Zweckoptimismus sicherlich ein schlechter Ratgeber. Auch wenn das Gesetzesvorhaben also bis zum 31.12.2019 beschlossen werden kann, ist die Umsetzung innerhalb der anschließenden Fünfjahresfrist keineswegs gesichert.

Risiken erwachsen schließlich auch daraus, dass das Gesetzesvorhaben auf verfassungsrechtliche Zweifel stößt:

Das Bundesverfassungsgericht forderte in seinem Urteil vom 10.04.2018, dass die Gestaltung der Bemessungsgrundlage den Belastungsgrund der Steuer erfassen und die Relation der Wirtschaftsgüter realitätsgerecht abzubilden vermag. Was den Belastungsgrund angeht, verweist der seit Ende Juni vorliegende Gesetzentwurf des Bundesfinanzministers auf die durch den Grundbesitz vermittelte „objektive Leistungsfähigkeit“. Dieser Belastungsgrund ist folgerichtig zu erfassen. Dies bedeutet, dass die Struktur der Grundsteuerwerte nicht ohne triftigen Grund von der Struktur der Verkehrswerte abweichen darf. Die Unterschiede der Verkehrswerte wiederum hängen maßgeblich von den Standortwerten ab. Im Gesetzentwurf ist jedoch beabsichtigt, die Bewertung von Wohngrundstücken im Wesentlichen anhand von gemeindeweiten Durchschnittsmieten vorzunehmen. Für zwei Gebäude gleichen Typs, gleicher Größe und gleichen Alters innerhalb ein und derselben Gemeinde kennt der Gesetzentwurf also nur eine Miete. Der Bodenwert, welcher Lagequalitäten abbildet, geht im Regelfall nur schwach, weil in abgezinster Form in die steuerliche Wertermittlung (vereinfachtes Ertragswertverfahren) ein. Die Folge:

  • Die angesetzte Durchschnittsmiete bewirkt im Rahmen des vereinfachten Ertragswertverfahrens, dass lagebedingte Wertunterschiede sehr stark eingeebnet werden. Diese spielen bei der grundsteuerlichen Bewertung damit eine deutlich geringere Rolle als bei der Verkehrswertermittlung.
  • Ähnlich wie bei der Flächensteuer bewirken die Durchschnittsmieten, dass Immobilien in guten Lagen (tatsächliche / übliche Miete > Durchschnittsmiete) zu gering, solche in schlechten Lagen (tatsächliche / übliche Miete < Durchschnittsmiete) tendenziell zu hoch belastet werden.
  • Hierdurch wird systematisch eine regressive Belastungswirkung bei Wohnimmobilien erzeugt.

Ob diese regressive Belastungswirkung durch die beabsichtigte Vereinfachung (Ziel: vorausgefüllte Steuererklärungen) zu rechtfertigen ist, ist vollkommen offen. Das Ziel einer realitäts- und relationsgerechten Bewertung wird so für Wohngrundstücke jedenfalls verfehlt.

Bei Nichtwohngrundstücken, die in einem vereinfachten Sachwertverfahren bewertet werden sollen, besteht dieses Problem (v.a. aufgrund von differenzierten Wertzahlen) hingegen nicht. Hier wird also mit zweierlei Maß gemessen.

Schließlich werden besondere objektspezifische Grundstücksmerkmale, die im Einzelfall einen erheblichen Einfluss auf den Verkehrswert haben können, im steuerlichen Verfahren überhaupt nicht berücksichtigt (weder bei Wohn- noch bei Nichtwohngrundstücken). Auch existiert keine Escape-Klausel, über die der Steuerpflichtige einen niedrigeren Verkehrswert nachweisen könnte.

Allerdings wäre eine solche Escape-Klausel ebenfalls kein geeignetes Mittel, um den oben angesprochenen systematisch regressiven Belastungswirkungen bei Wohngrundstücken zu begegnen.

Die grundsteuerliche Bewertung dürfte – nicht nur bei Wohnimmobilien – noch auf weitere Schwierigkeiten bei der praktischen Anwendung stoßen (z.B. Festlegung der Restnutzungsdauer bei An- und Umbauten sowie umfassenden Modernisierungen); ich spare mir diesbezüglich aber weitere Ausführungen.

Entscheidend ist, dass auch das jetzt in den Gesetzgebungsprozess eingebrachte Verfahren trotz seiner Komplexität alles andere als verfassungsmäßig sattelfest ist. Hierdurch kann ein Risiko schon im Gesetzgebungsverfahren und später ein latentes Risiko bei der Anwendung des neuen Bewertungsrechtes entstehen.

Zumal das Gesetzespaket mit der Öffnungsklausel aber den Ländern auch die Möglichkeit eröffnet, eigene Wege zu gehen, ist es angesichts der ansonsten drohenden Einnahmenausfälle verständlich, wenn die Bundesländer das Vorhaben im Bundesrat „durchwinken“.

Nicht verständlich wäre es jedoch, wenn Länder und Kommunen es dabei belassen und sich ansonsten einfach zurücklegen – in der Hoffnung, dass schon alles gut gehen möge. Vielmehr sollte an einem Plan B gearbeitet werden. Dies findet in bestimmten Ländern offensichtlich auch schon statt (so in Hessen). Allerdings wäre es unverantwortlich, im Rahmen eines Plan B auf das – von einigen Ländern bevorzugte – Flächenmodell zu setzen:

  • Das Flächenmodell negiert das Leistungsfähigkeitsprinzip (als ein Fundamentalprinzip der Besteuerung) vollkommen.
  • Es beruht auf dem Prinzip der Kostenäquivalenz: Dabei wird Kostenäquivalenz als Belastungsgrund für eine Steuer in der Steuerrechtswissenschaft als vollkommen ungeeignet angesehen.
  • Die Äquivalenzzahlen, mit denen das Kostenäquivalenzprinzip umgesetzt werden soll, sind willkürlich. Niemand kann genau sagen, was diese überhaupt abbilden sollen und warum sie in der derzeit diskutierten Höhe festgesetzt werden.
  • Die Flächenermittlung im Rahmen der Immobilienbewertung ist – entgegen den öffentlich von interessierter Seite vorgetragenen Behauptungen – alles andere als einfach. Um das Modell handhabbar zu machen, wären daher sehr grobe Vereinfachungen notwendig, die wahrscheinlich auch nicht mehr mit der Typisierungsbefugnis im Rahmen eines Massenverfahrens vereinbar wären.

Mit der Flächensteuer im Rahmen eines Plan B würde man auf eine ebenfalls rechtlich sehr riskante und zudem umstrittene Grundsteuervariante setzen.

Als einzige Möglichkeit für einen Plan B bietet sich die Besteuerung des Bodenwertes an. Es wurden bereits Grundzüge für ein Bodenwertsteuergesetz veröffentlicht (DStR 2019, 537), das damit sehr schnell auch in ein Landesgesetz gegossen werden könnte. Der Steuerpflichtige hat zwei Angaben zum Grundstück zu machen: Bodenwert und Bodenfläche. Diesbezüglich wäre auch eine Digitalisierung sehr schnell möglich, so dass man kurzfristig vorausgefüllte Steuererklärungen verwenden könnte. Für den Fall, dass die Bodenwertsteuer alleine politisch nicht konsensfähig ist, könnte an die Zumischung einer Bodenflächen- anstatt einer Gebäudekomponente gedacht werden (Difu-Modell).

Eine Bodensteuer ist rechtssicher einzuführen. Sie stellt eine wichtige Weiche für eine künftig stärkere steuerliche Belastung der Nutzung von Land und Natur, anstatt von Arbeit, Verbrauch und produktiven Investitionen – darunter auch Wohnraum. Sie trägt dazu bei, den Boden zu „entkapitalisieren“; damit dämpft sie die Bodenwerte und zieht auch der Spekulation den Zahn. Ungenutzte oder untergenutzte Grundstücke werden in die Nutzung getrieben; die Planung wird unterstützt.  Aus diesem Grunde wäre ernsthaft zu erwägen, ob nicht auch im Rahmen der Öffnungsklausel auf die Bodenwertsteuer zurückgegriffen werden sollte.

Deutsch, Real Estate, State, Taxation

Grundsteuer: Die schwere Geburt

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Dirk Löhr

Am Sonntag Abend tagte der Koalitionsausschuss. Ergebnis: Es war eine schwere Geburt, aber die Niederkunft der neuen Grundsteuerregelung naht.

Bundesfinanzminister Olaf Scholz (SPD)
Bundesfinanzminister Olaf Scholz (SPD)

Dabei hat sich Bayern durchgesetzt: Offenbar kommt es im Rahmen des wertabhängigen “Scholz-Modells” zu einer “großen Öffnungsklausel”, die den Ländern nicht nur ein Drehen an der Steuermesszahl, sondern vollkommen unterschiedliche Grundsteuermodelle erlaubt. Ein Gutachten des deutschen Bundestages, das dem Verfasser vorliegt, hält eine solche große Öffnungsklausel für rechtlich durchführbar. Voraussichtlich am Mittwoch wird der Kompromissvorschlag in das Bundeskabinett eingebracht. Befürchtungen, dass die Öffnungsklausel zu einer Zersplitterung der Rechtslandschaft führen wird, dürften dabei unangebracht sein. Nicht jedes Bundesland wird sein eigenes Modell einführen. Wahrscheinlich wird man voneinander “abschreiben”, so dass am Ende zwei oder drei Modelle existieren. Die Öffnungsklausel ist noch eine Chance in anderer Hinsicht, denn sie kann gleichzeitig als “Fallnetz” für die Länder dienen:

Das wertabhängige Modell ist nämlich äußerst kompliziert. Die Umsetzung steht und fällt mit der Digitalisierung. Die erste Hauptfeststellung soll bereits auf den 1.1.2022 durchgeführt werden. Der derzeit bekannte Referentenentwurf sieht für die Umstellung fast eine halbe Milliarde Euro vor, die wahrscheinlich sehr zweckoptimistisch gerechnet sind. M.a.W.: Ob das Scholz-Modell wirklich ab 2024 arbeitet, hängt von den Fortschritten in der Digitalisierung von Kataster- und Finanzverwaltung ab und ist noch lange nicht in trockenen Tüchern. Es kann dabei nicht genug betont werden, dass die betreffenden Probleme vor allem durch die Einbeziehung der Gebäudekomponente in die Bemessungsgrundlage verursacht werden. Gut für die Länder, die an einem Plan B arbeiten (s. den letzten Blogbeitrag).

Die Bodenwertsteuer drängt sich vor diesem Hintergrund geradezu als Plan B auf: Im Gegensatz zur von Bayern und der Immobilienwirtschaft favorisierten Flächensteuer bezieht die Bodenwertsteuer nicht die Fläche in die Bemessungsgrundlage ein. Man muss sich nicht darüber streiten, ob die Wohn- oder Betriebsfläche grob unzutreffend ermittelt wurde. Die Länder hätten kein Problem dahingehend, ob die Steueralternative mit dem allgemeinen Gleichheitssatz kompatibel ist – was bei der Flächensteuer mit Sicherheit nicht zutrifft. Es gäbe keine Probleme bezüglich der Rechtmäßigkeit von Belastungsgrund und Bewertungsziel – Probleme, die in der öffentlichen Diskussion bislang untergegangen sind. Und auch nicht mit deren Umsetzung über willkürlich gegriffene Äquivalenzzahlen, die eine Prüfung auch durch die Verfassungsgerichte der Länder nicht überstehen dürften. Dies gilt auch für Bayern, und zwar nicht nur wegen des Verfassungsartikels 161 Abs. 2: “Steigerungen des Bodenwertes, die ohne besonderen Arbeits- oder Kapitalaufwand des Eigentümers entstehen, sind für die Allgemeinheit nutzbar zu machen.” Mit anderen Worten: Die Bodenwertsteuer ist eine einfach zu implementierende und administrierbare sowie rechtssichere Alternative zum “Scholz-Modell” – ganz im Gegensatz zur Flächensteuer. Letztere wird von der Immobilienwirtschaft v.a. deswegen propagiert, weil sie die Steuerlast in den Gemeinden weg von den guten Lagen (wo die Immobilienwirtschaft größtenteils investiert ist) hin zu den Randlagen verteilt, wo die wenig einkommensstarken Eigentümer und Mieter leben.

Den Länderfinanzministern liegen bereits Eckpunkte für ein Bodenwertsteuergesetz vor. Sie könnten schnell und einfach in Gesetzesform gegossen und auf Basis der Bodenrichtwerte und der den Behörden bekannten Grundstücksgrößen implementiert werden.