Warum eine Bodenwertsteuer?

Dirk Löhr

Am 28. und 29. November 2018 hat Bundesfinanzminister Olaf Scholz seine Vorschläge für eine Grundsteuerreform den Länderfinanzministern und der Öffentlichkeit vorgestellt. Diese bestehen aus zwei „Verbundsteuern“, nämlich der wertunabhängigen Flächensteuer sowie dem „Mietwertmodell“. Beide Modelle beziehen neben einer Bodenkomponente auch das Gebäude in die Bemessungsgrundlage mit ein. Dabei bevorzugt der Bundesfinanzminister offenbar das „Mietwertmodell“, das letztlich auf eine Modernisierung und Weiterführung der gegenwärtigen Einheitswertbesteuerung hinausläuft. Nicht im Reigen der Vorschläge befand sich die Bodenwertsteuer. Es besteht die Gefahr, dass hier eine historische Chance für ein „Umsteuern“ verpasst wird. Deren Wirkungsweise wird nachfolgend mit Blick auf einige soziale, wirtschaftliche, planerische und städtebaulichen und verwaltungstechnischen Aspekte kurz skizziert.

 

Vorab: Belastungsgrund und Bewertungsziel der Bodenwertsteuer

Die Bodenwertsteuer zielt auf die Erfassung der Vorteile, die den Bodeneigentümern durch die kommunale Bereitstellung von öffentlichen Leistungen entstehen, soweit diese nicht durch Gebühren oder Beiträge abgedeckt sind. Hierbei handelt es sich v.a. um die Bereitstellung von Infrastruktur oder sog. öffentlichen Gütern (Straßen, Parks etc., für die keine Ausschließbarkeit besteht), aber auch Planung. Die Vorteile aus den öffentlichen Bereitstellungsleistungen schlagen sich v.a. im Bodenwert zugunsten der Grundstückseigentümer nieder, weniger im Gebäudewert. Der Bodenwert und die Bodenerträge sind zum allergrößten Teil das Ergebnis öffentlicher, gemeinschaftlicher Leistungen („externe Effekte“) – sie wurden nicht vom Bodeneigentümer „geschaffen“. Die Bodenwertsteuer möchte der Gemeinschaft wenigstens einen kleinen Teil der von ihr geschaffenen Werte wieder zurückgeben – es geht also um Nutzenäquivalenz (die mit dem Prinzip der Besteuerung nach Leistungsfähigkeit vereinbar ist[1]).

Die konkrete Inanspruchnahme kommunaler Leistungen erfolgt durch die Bewohner der Immobilien, und zwar im Regelfall gegen die Zahlung Gebühren, die die mit der konkreten Leistungserstellung unmittelbar zusammenhängenden Kosten (ökonomisch: Grenzkosten) abdecken. Es ist somit nicht erforderlich, das Gebäude in die Bemessungsgrundlage einzubeziehen, um die Vorteile aus der konkreten Inanspruchnahme von öffentlichen Leistungen zu erfassen.

 

Soziale Aspekte

Dementsprechend zielt die Bodenwertsteuer darauf ab, den Grundstückseigentümer entsprechend der Vorteile zu belasten, die er aus den öffentlichen Bereitstellungsleistungen zieht (zur Umlageproblematik s. unten). Mit Blick auf die sozialen Aspekte wirkt die Bodenwertsteuer folgendermaßen:

a) Progressive Wirkung: Diverse Belastungsverschiebungsrechnungen haben ergeben, dass die Bodenwertsteuer den Verkehrswert von Immobilien in einfachen Lagen relativ weniger belastet als solche in guten Lagen.[2] Die Bodenwertsteuer wirkt also progressiv.

b) Beseitigung der Äquivalenzstörung: Gleichzeitig baut die Bodenwertsteuer die Ungleichverteilung von Einkommen und v.a. Vermögen ab: V.a. das Vermögen in Deutschland ist derzeit äußerst ungleich verteilt. Der Gini-Koeffizient beträgt (ohne die Einbeziehung von Ansprüchen aus der Sozialversicherung) ca. 0,76. Der größte Teil des Vermögens konzentriert sich dabei bei den reichsten zehn Prozent der Haushalte.[3] Das Vermögen der reichsten zehn Prozent besteht wiederum zum allergrößten Teil aus Immobilien – und zwar nicht an einfachen, sondern an guten Standorten. Hier machen die (durch die Öffentlichkeit geschaffenen!) Bodenwerte oftmals 50% oder mehr der Immobilienwerte aus. Ähnlich wie mit den Bodenwerten verhält es sich mit den Bodenerträgen: Im Zuge der Niedrigzinsphase ist der Anteil des Produktionsfaktors Kapital am Volkseinkommen deutlich zurückgegangen, ohne dass der Produktionsfaktor Arbeit entsprechend hinzugewonnen hätte. Der Gewinner war der dritte Produktionsfaktor: Boden. Die Bodenerträge dürften inzwischen die Kapitalerträge deutlich übersteigen.[4] Der Anstieg der Bodenerträge bildet sich v.a. in den Mieten der Großstädte ab, die in den letzten Jahren stark gestiegen sind.[5] Auch die raumwirtschaftlichen Unterschiede werden durch die unterschiedlichen Bodenwerte und Bodenerträge geprägt: Eine Immobilie in München ist i.d.R. nicht wegen der besseren Bausubstanz ein Vielfaches einer Immobilie im bayerischen Wald wert, sondern aufgrund der Standortvorteile.

Die Inwertsetzung der Standorte – zum Vorteil einer kleinen Bevölkerungsgruppe – wird dabei primär von der Öffentlichkeit finanziert. Dies nicht nur über lokale Steuern, sondern auch über Gemeinschaftssteuern. Der allergrößte Teil der Steuerbelastung wird dabei durch die zum großen Teil deckungsgleichen Gruppen der Verbraucher und Arbeitnehmer aufgebracht (die zugleich die disperse, schlecht organisierte Mehrheit darstellen).

V.a. Mieterhaushalte werden dabei doppelt belastet: Einmal über ihre Steuern, welche die Inwertsetzung von Standorten durch die öffentliche Hand finanzieren. Sind die Anstrengungen der öffentlichen Hand erfolgreich, steigen die Bodenwerte und Bodenerträge – und die Mieter zahlen ein zweites Mal, nämlich erhöhte Mieten an die Grundstückseigentümer (wegen der mit öffentlichen Mitteln aufgewerteten Standorte). Deren Immobilieneigentum wird derzeit – v.a. wenn es sich um große Gesellschaften handelt – sehr zurückhaltend besteuert.[6]

Die Bodenwertsteuer kann die Weichen dafür stellen, die Grundstückseigentümer (Nutznießer der Inwertsetzung von Standorten) entsprechend ihrer Vorteile stärker zu belasten und die disperse Mehrheit der Bevölkerung (v.a. Arbeitnehmer, Verbraucher und Mieter) im Gegenzug zu entlasten.

c) Belastung ungenutzter und untergenutzter Grundstücke: Die Bodenwertsteuer belastet ungenutzte und untergenutzte (bebaubare) Grundstücke genauso wie solche, die im Sinne der Bauleitplanung optimal genutzt werden. Die öffentliche Hand muss für ungenutzte Grundstücke die Infrastruktur nämlich in gleicher Weise zur Verfügung stellen wie für ein optimal genutztes Grundstück. Verbundene Grundsteuern generieren das Steueraufkommen v.a. über die Gebäude; ungenutzte oder untergenutzte Grundstücke werden geringer als bebaute Grundstücke belastet. Dies ist aber eine Einladung zur Spekulation: Das Eigentum an Grund und Boden ist nämlich wirtschaftlich gesehen eine (Real-) Option (mit ewiger Laufzeit). Es stellt das Recht zur Bebauung dar, ohne dass eine Pflicht hierzu besteht. Aus einzelwirtschaftlicher Sicht mag der Verzicht auf Bebauung durchaus rational sein, aus Sicht der Gemeinschaft hingegen nicht. Der vorgelagerte Bodenmarkt stellt nämlich den maßgeblichen Engpass für ein höheres Angebot auf dem Wohnungsmarkt dar. Unbebaute oder untergenutzte Grundstücke bedeuten daher höhere Knappheit und höhere Mieten. Die Bodenwertsteuer entwertet nun die Realoption Boden treibt die un- und untergenutzten Grundstücke in die Nutzung. Die einzelwirtschaftlichen Interessen werden so besser mit denjenigen der Gemeinschaft in Übereinstimmung gebracht, als dies bei verbundenen Steuern der Fall ist. Dabei werden die mit der Grundsteuer C oder dem zonierten Satzungsrecht (zonale Hebesatzdifferenzierung) einhergehenden Probleme vermieden.[7]

d) Bezahlbares Wohnen und Bauen, niedrigere Mieten: Die Bodenwertsteuer wirkt mittelbar auch höheren Mieten entgegen. Weil ein Teil der Bodenerträge von den privaten Taschen in den öffentlichen Haushalt umgelenkt wird, sinkt auch die Bereitschaft privater Investoren, für die künftigen Bodenerträge zu bezahlen. Die Bodenwerte sinken.[8] Spekulative Aktivitäten werden auch deshalb reduziert, und auch „Enkelgrundstücke“ werden mobilisiert. Die Konsequenzen:

  • für den frei finanzierten Wohnungsmarkt: Die Bodenwertsteuer trägt dazu bei, die Engpässe auf den dem (Miet-) Wohnungsmarkt vorgelagerten Bodenmärkten zu vermindern (s. oben). Ein steigendes Angebot an Wohnungen kann dazu beitragen, dass die Mieten auf dem frei finanzierten Wohnungsmarkt nicht unkontrolliert in die Höhe schießen.
  • für den Sozialen und genossenschaftlichen Wohnungsbau: Tiefere Bodenwerte sind auch hier essentiell, da sozial gebundene Wohnungen zu geringeren Preisen erstellt und zu geringeren Kostenmieten vergeben werden können. Analoges gilt auch für Genossenschaften, die ebenfalls billiger an Bauland kommen können.

Schließlich ist zu berücksichtigen, dass sich die meisten Mietwohnungen und ein erheblicher Teil der Wohnungen in Kleineigentum in Mehrfamilienhäusern befinden. Hier verteilt sich die Steuerbelastung des Grundstücks auf eine Mehrzahl von Wohneinheiten, so dass im Bundesdurchschnitt[9] die Steuerbelastung für die einzelne Wohneinheit sinkt. Aus Mietersicht ist dieser Effekt allerdings nur relevant, solange die Grundsteuer auf den Mieter umgelegt werden kann.

e) Umlegbarkeit der Grundsteuer auf die Mieter: Bei der Bodenwertsteuer ist jedoch die Umlage rechtlich höchstwahrscheinlich gar nicht mehr möglich. Nach § 1 BetrKV entstehen Betriebskosten durch den bestimmungsgemäßen Gebrauch des Gebäudes und des Grundstücks. Die Bodenwertsteuer belastet aber ein ungenutztes Grundstück genauso wie ein optimal genutztes Grundstück – nämlich nicht entsprechend seiner tatsächlichen Bebauung, sondern nach seiner potenziellen Bebaubarkeit. Die Bindung zum bestimmungsmäßigen Gebrauch insbesondere des Gebäudes ist daher so lose, dass die Umlagefähigkeit infrage steht. Der ehemalige Berliner Staatssekretär und Rechtsanwalt K.-M. Groth hierzu [10]: „Im gegenwärtigen Grundsteuersystem ist sie (die Grundsteuer, d. Verf.) mit der Vermietung strukturell nur insoweit verbunden, wie sich ihre Höhe an dem Vorhandensein eines vermietbaren Gebäudes und dessen Wert orientiert. Im Rahmen einer Bodenwertsteuer würde dieser Zusammenhang vollständig fehlen, weil diese unabhängig von einem vermietbaren Gebäude allein auf den Bodenwert erhoben würde. Dieser orientiert sich zwar auch an den planungsrechtlichen Nutzungsmöglichkeiten, setzt aber deren Realisierung nicht voraus.“ Zudem handelt es sich bei der Bodenwertsteuer nach Groth auch um „keine ‚Bezahlung‘ irgendeiner Leistung, die dem Mieter zu Gute käme.“[11]

Die Umlegbarkeit der Grundsteuer müsste also infolge einer Reform in Richtung Bodenwertsteuer wahrscheinlich neu geregelt und aus dem Katalog des § 2 BetrKV entfernt werden. Hierbei wäre jedoch das Rückwirkungsverbot zu beachten. Die Lösung dieses Problems könnte mit Blick auf Wohnnutzungen folgendermaßen aussehen: Für Neuverträge wird die Umlage der Grundsteuer auf den Mieter ausgeschlossen. Für Altverträge wird die bislang umgelegte Grundsteuer „eingefroren“. Soweit es infolge eines Übergangs zur Bodenwertsteuer zu Steuererhöhungen kommt, sind diese vom Eigentümer zu tragen. Von Steuersenkungen profitiert hingegen der Mieter.

Außerdem gilt es zwischen der rechtlichen und der wirtschaftlichen Umlagefähigkeit zu unterscheiden. Hierbei ist langfristig von großer Bedeutung, ob das Angebot auf die Besteuerung reagieren kann oder nicht (abhängig von den sog. Angebotselastizitäten[12]):

  • Gebäude sind dem Produktionsfaktor „Kapital“ zuzurechnen. Wird im Rahmen von Verbundsteuern die Rentabilität der Gebäudeinvestition beeinträchtigt, schlägt sich dies tendenziell auch auf die Investitionstätigkeit nieder. Unterlassen genügend Immobilieneigentümer wegen der steuerbedingt gesunkenen Rentabilität Aufstockungen, Erweiterungen etc., kann dies längerfristig eine Verknappung der Investitionen in bauliche Anlagen bewirken. Solche Verknappungstendenzen würden erst dann gestoppt, wenn die ursprünglichen Nachsteuer-Renditeforderungen der Immobilieneigentümer auch wieder erzielt werden können. Die Verknappungen bedeuten eine stärkere Stellung der Vermieter auf dem Wohnungsmarkt. Die Vermieter kommen so in die Position, um ihre Mietforderungen tatsächlich durchsetzen zu können. Langfristig tragen daher die Mieter wirtschaftlich einen großen Teil einer verbundenen Grundsteuer selbst dann, wenn die Umlage der Grundsteuer rechtlich ausgeschlossen wird.
  • Anders bei der Besteuerung des Produktionsfaktors Boden. Der (funktionale) Bodeneigentümer kann dieser nicht ausweichen; er ist insoweit in einer vergleichsweise schwächeren Position als der (funktionale) Gebäudeeigentümer und muss die Besteuerung hinnehmen (die einzige Möglichkeit zur Minderung der Belastung ist die wirtschaftliche Nutzung des Grundstücks).

Langfristig ist daher eine Bodenwertsteuer – unabhängig von den rechtlichen Regelungen – wesentlich schwerer auf den Mieter zu überwälzen als eine verbundene Steuer, die das Gebäude mit in die Bemessungsgrundlage einbezieht (durch welche Variante auch immer).

 

Wirtschaftliche Auswirkungen

Die Bodenwertsteuer belastet auch nicht die Kalkulation von vermieteten Bestandsgebäuden. Wird bei einer Abschaffung der Umlagefähigkeit das Rückwirkungsverbot beachtet (s. oben), so würde die bisher umgelegte Miete eingefroren. Die Befürchtung, Mietwohnhäuser würden durch die Bodenwertsteuer unrentabel, ist auch allein schon wegen der geringen Eingriffstiefe der Grundsteuer unbegründet. Die Umstellung der Besteuerung soll schließlich aufkommensneutral erfolgen.

Für veräußerte Bestandsbauten und Neubauten gilt in gleichem Maße, dass die zukünftige Belastung durch die Bodenwertsteuer im Bodenwert kapitalisiert wird, was zu entsprechend sinkenden Bodenwerten führt.[13] Letzteres geht bei einem Verkauf zu Lasten des Verkäufers. Anders als bei verbundenen Steuern werden weder Anschaffungs- noch Herstellungsvorgänge (Errichtung von Gebäuden) durch die Bodenwertsteuer belastet. Potenzielle Investoren erleiden ertrags- und vermögensmäßig durch die Bodenwertsteuer keinen Nachteil; mit Bezug auf die geringere Liquiditätsbelastung entsteht sogar ein Vorteil.

An dieser Stelle ist eine Klarstellung vorzunehmen: Die meisten Ökonomen befürworten die Bodenwertsteuer nicht wegen ihrer Lenkungswirkungen, sondern deswegen, weil sie gerade die verzerrenden und unproduktiven Lenkungswirkungen verbundener (Grund-) Steuern zurücknimmt (Belastung der Gebäude). Sog. steuerliche Zusatzlasten werden vermieden, die entstehen, wenn – wie bei den Verbundsteuern – das Gros der Steuer auf das Gebäude entfällt.[14] Es handelt sich bei der Bodenwertsteuer also primär um eine Fiskalsteuer, allerdings mit mannigfachen „Kollateralnutzen“.

 

Planung und Städtebau

Die Bodenwertsteuer belastet die Eigentümer ungenutzter oder untergenutzter Grundstücke genauso, als ob das Grundstück im Sinne der planerischen Vorgaben optimal genutzt wäre. Dies erzeugt einen Druck zur Befolgung der planerischen Vorgaben. Aufgrund des erzeugten Nutzungsdrucks und weil v.a. Mehrfamilienhäuser durch die Bodenwertsteuer begünstigt werden, werden insbesondere die planerischen Bestrebungen zu kompakterem und flächensparendem Siedeln unterstützt. Dabei richten sich auch die Bodenwerte nach den planerischen Vorgaben: Sehen diese einen bestimmten Anteil sozial gebundener Wohnungen vor, schlägt sich dies auch in entsprechend niedrigeren Bodenwerten und einer niedrigeren Steuer nieder.

Natürlich sind Planungsfehler unvermeidbar. Allerdings trägt die Bodenwertsteuer auch zu einer stärkeren Mobilität des Bodenmarktes bei, was die Korrektur allfälliger Planungsfehler zumindest erleichtert.

Die Bodenwertsteuer ist zwar kein Allheilmittel. Unterschiedliche städtebauliche Problemlagen erfordern verschiedene städtebauliche Instrumente. Im Gegensatz zu verbundenen Steuern werden diese aber durch die Bodenwertsteuer unterstützt: So vermag sie z.B. das Baugebot mit wirtschaftlichem Druck zu unterlegen. Entsprechendes gilt auch für (preislimitierte) Vorkaufsrechte: Sinken die Bodenwerte, verlieren auch Preislimitierungen an Problematik. Auch der Anreiz von Verkäufern, sich bei einer Geltendmachung des kommunalen Vorkaufsrechts auf Kosten der Kommune von der Transaktion zurückzutreten, wird gemindert. All dies vermögen verbundene Grundsteuervarianten nicht zu leisten.

Zwar kann es – wie bei anderen Reformvarianten auch – zu individuellen Härten kommen; hier sind Härtefallregelungen nötig.

 

Einfachheit

Die Bodenrichtwerte sind flächendeckend vorhanden, die Bodenflächen sind bekannt. Die Bodenwertsteuer ist daher sehr einfach zu administrieren. Die Bodenrichtwerte reflektieren auch die potenzielle Bebaubarkeit des Grundstücks, ohne dass es der aufwändigen und problematischen Gebäudewertermittlung verbundener Grundsteuervarianten bedarf.

Allerdings bestehen in einigen Bundesländern qualitative Probleme bei der Bodenrichtwertermittlung. Nötig ist eine Verbesserung des Gutachterausschusswesens, das durch eine stärkere Vereinheitlichung der Arbeitsweise, der räumlichen Zuschnitte, der finanziellen Ausstattung etc. erreicht werden könnte. Auch sollten die Gutachterausschüsse von den Kommunen institutionell klar getrennt werden, damit keine Konflikte mit deren fiskalischen Interessen entstehen. Angesichts der geringen Eingriffstiefe dürfte jedoch vor dem Hintergrund der Typisierungsbefugnisse des Gesetzgebers im Steuerrecht (als einem Massenfallrecht) eine aufkommensneutrale Umstellung hin zu einer Bodenwertsteuer ungeachtet der bestehenden Mängel verfassungsrechtlich unproblematisch sein.

 

Politische Durchsetzbarkeit

Die Einführung einer Bodenwertsteuer beschreitet vor dem Hintergrund der existierenden Steuerordnung vollkommen neue Wege – hier bedarf es politischen Mutes. Als problematisch könnte sich hierbei die Grundgesetzänderung erweisen, die nötig ist, um dem Bund die Gesetzgebungsbefugnis zuzuweisen (diese wäre möglicherweise – unter Risiken – beim „Mietwertmodell“ entbehrlich). Andererseits bietet die Grundsteuerreform die einzigartige Chance, neue Wege zu beschreiten: Hin zur perspektivischen Entlastung von Arbeit, ungerichtetem Verbrauch und produktiven Investitionen, und hin zu einer größeren Inanspruchnahme von Land und Natur.[15] Der heterogene Unterstützerkreis der Initiative „Grundsteuer: Zeitgemäß!“ zeigt, dass die Bodenwertsteuer politisch als ein lagerübergreifendes Projekt gesehen werden kann und durchaus politisch konsensfähig ist.

 

Anmerkungen:

[1] K. Tipke / J. Lang (2018): Steuerrecht, 23. Aufl., Köln, S. 78 und S. 956.

[2] S. beispielsweise U. Kriese, D. Löhr (2018): Grundsteuerreform in Zeiten und Räumen mit steigenden Bodenwerten: Modellanalyse, Bewertung, Empfehlungen. In: Wohnungswirtschaft und Mietrecht, 71. Jg., 6, S. 321–329.

[3] Deutsche Bundesbank (2016): Vermögen und Finanzen privater Haushalte in Deutschland: Ergebnisse der Vermögensbefragung 2014, Monatsberichte 3, S. 61-86.

[4] D. Löhr (2018): Boden – die verkannte Umverteilungsmaschine. In: Zeitschrift für Sozialökonomie, 55. Jahrgang, 198./199. Folge (in Veröffentlichung).

[5] Zu den Konsequenzen s. H. Lebuhn, A. Holm, S. Junker, K. Neitzel (2017): Wohnverhältnisse in Deutschland – eine Analyse der sozialen Lage in 77 Großstädten. Bericht aus dem Forschungsprojekt „Sozialer Wohnversorgungsbedarf“, September. Online: www.boeckler.de/pdf_fof/99313.pdf.

[6] D. Löhr (2018), s. Anm. 4.

[7] Zur Grundsteuer C: R. Henger (2018): Baulandsteuer und zoniertes Satzungsrecht, Expertengutachten im Auftrag des Umweltbundesamts (Forschungskennzahl 3715 75 102 0), Dessau-Roßlau.- Kritisch zur Verfassungskonformität des zonierten Hebesatzrechts in der Grundsteuer: Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags (2018): Zoniertes Hebesatzrecht in der Grundsteuer. WD 4 – 3000 – 149/18.

[8] Die mathematische Formel für den Nachsteuerbodenwert  lautet: . Dabei ist R der Bodenertrag (die Bodenrente), i der relevante Diskontierungszinssatz (landesüblicher Zinssatz) und t der auf den Nachsteuerbodenwert anzulegende Steuersatz.

[9] Lediglich in sehr großen Städten wirkt diesem Effekt die hier bestehende Abhängigkeit der Bodenwerte von der baulichen Dichte entgegen.

[10] K.-M. Groth, Grundsteuerreform und soziales Mietrecht. Stellungnahme zur rechtlichen Überwälzbarkeit einer Bodenwertsteuer für die Initiative „Grundsteuer: Zeitgemäß!“. Online: http://www.grundsteuerreform.net/wp-content/uploads/2018/09/180827_GGSC.pdf

[11] Ebenda.

[12] Die Preiselastizität des Angebotes (kurz: “Angebotselastizität”) stellt ein Maß das, das die relative Änderung der nachgefragten Menge X (als der abhängigen Variablen) auf die relative Änderung des Preises P (als der unabhängigen Variablen) angibt. Sie ist definiert als .

[13] S. Anmerkung 8.

[14] T. Dwyer (2014): Taxation: the lost history. American Journal of Economics and Sociology, Annual Supplement 73, 751-756.

[15] Die OECD mahnt seit vielen Jahren eine Entlastung des Produktionsfaktors Arbeit in Deutschland an. Höhere Umsatzsteuern sind jedoch wegen ihrer regressiven Wirkung sozial nicht zu rechtfertigen. Die Bodenwertsteuer wäre hingegen ein geeigneter Einstieg in die von der OECD aufgezeigte Richtung. S. OECD (2018): Taxing Wages 2018. OECD Publishing, Paris. Online: https://www.oecd.org/tax/tax-policy/taxing-wages-brochure.pdf

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