Dirk Löhr

In kleinen Gemeinden bis hin zu Mittelstädten (ca. 70 % der Bevölkerung lebt in Kommunen mit weniger als 100.000 Einwohnern) hängt der Bodenwert mehr von der individuellen Lage als von der baulichen Ausnutzbarkeit ab. Exemplarische Zahllastverschiebungsrechnungen (D. Löhr (2017): Grundsteuerreform: Ende einer Odyssee? Ergebnisse einer zahllastbezogenen Analyse. Wirtschaftsdienst 11, S. 809-816) zeigen, dass – bei einer aufkommensneutralen Umstellung der Grundsteuer auf eine Bodenwertsteuer – die größte Entlastung Mehrfamilienhäuser erfahren, die v.a. von Kleineigentümern und Mietern bewohnt werden. Dies ist – zusammen mit der wesentlich höheren Belastung ungenutzter Grundstücke – ein wünschenswerter Effekt, der höher als bei allen anderen Reformvarianten für die Grundsteuer ausfällt. Bezogen auf den in Deutschland dominierenden Typus der Klein- und Mittelstädte ist aus sozialer Sicht die Bodenwertsteuer also allen anderen Reformmodellen überlegen.

Anders als in Klein- und Mittelstädten sieht jedoch die Situation in Millionenstädten wie Hamburg oder Berlin aus. Hier hängt der Bodenwert vor allem von der baulichen Ausnutzbarkeit der Grundstücke (messbar über die Geschossflächenzahl), und weniger von individuellen Lagefaktoren ab. Mehrfamilienhäuser stehen nahe den Zentren oft auf teurem Grund. Gegner der Bodenwertsteuer wie der neue Hamburger OB Tschentscher befürchten, dass die Bodenwertsteuer hier Gentrifizierungsprozesse anheizen könnte.

Neue Belastungsverschiebungsrechnungen für Berlin (ebenfalls unter der Prämisse der Aufkommensneutralität durchgeführt) zeigen zwar, dass die Bodenwertsteuer im Durchschnitt hier auch zu keinen höheren Belastungen als andere Reformvarianten führt. Allerdings fällt die Belastungsdifferenzierung wesentlich deutlicher aus: Einfache Lagen werden stärker entlastet als bei anderen Reformmodellen – im Gegenzug findet jedoch auch eine stärkere Belastung teurer Wohngegenden statt. Kann dies für die dort lebenden einkommensschwächeren Haushalte zum Problem werden?

Die reine ökonomische Lehre würde hierin zunächst kein soziales Problem erblicken: Boden ist – v.a. in Verdichtungsräumen – sehr preisunelastisch, er kann nicht infolge von Steigerungen von Bodenrenten und Bodenwerten neu produziert werden. Aufgrund der geringen Angebotselastizität sind Erhöhungen der Grundsteuer in Gestalt einer Bodenwertsteuer daher zumindest langfristig kaum überwälzbar. Die Mieter haben infolge einer Grundsteuererhöhung nämlich nicht mehr Geld in der Tasche. Wurde die Zahlungsbereitschaft der Mieter bislang schon voll abschöpft, müssten die Vermieter als Folge einer – rechtlich möglichen – Überwälzung dann also Abstriche bei der Erhöhung der künftigen Kaltmiete machen. Damit trägt also der Eigentümer / Vermieter am Ende wirtschaftlich die in den guten Lagen erhöhte Grundsteuer (nunmehr als Bodenwertsteuer ausgestaltet). Die Bodenwertsteuer kann demnach keine Gentrifizierung auslösen.

Die Wirklichkeit sieht indessen ein wenig anders aus: Der Mietwohnungsmarkt ist ein regulierter, und kein vollkommener Markt. Der Schutz der Mieter hat einen hohen Stellenwert. V.a. private, nicht professionelle Vermieter sind daher zurückhaltend, wenn es darum geht, die Bestandsmiete nach oben anzupassen. Für diese wiegen die Kostenrisiken von rechtlichen Konflikte höher als für institutionelle Vermieter. Ökonomisch ausgedrückt, ist die Anpassung der Miete somit mit Kosten verbunden (Transaktionskosten, Risikokosten). Die Bestandsmieten befinden sich daher häufig teilweise deutlich unterhalb der Mieten, die bei Neuvermietung möglich sind. Die besagten Kosten treiben einen Keil zwischen den theoretisch erzielbaren und den faktisch erhobenen Mieten. So wurde die Zahlungsbereitschaft in der Vergangenheit in sehr vielen Fällen nicht voll abgeschöpft, wie in der Theorie unterstellt.

Erhöht sich nun – infolge einer Umstellung auf die Bodenwertsteuer – in den guten Lagen der Metropolen die Grundsteuer, ergibt sich vor dem Hintergrund der gegenwärtigen rechtlichen Situation die Möglichkeit der begründbaren Umlage der Steuer. Der Mieter kann wenig hiergegen tun: Die Kosten der Anpassung des Vertrages sind für den Vermieter daher gering, die bei Verzicht auf die Anpassung entstehenden Opportunitätskosten wären höher. Vor diesem Hintergrund kann die Bodenwertsteuer zu einer Verteuerung des Wohnens für einkommensschwache Schichten beitragen, die in sehr teuren Lagen zu (noch) moderaten Mieten wohnen.

Anders wäre die Lage, wenn die Umlage der Grundsteuer auf den Mieter rechtlich ausgeschlossen wäre. Wirtschaftlich müsste der Vermieter dann Mieterhöhungen durchsetzen, wenn er sich selber bei einer erhöhten Grundsteuerbelastung schadlos halten will. Dem stehen aber dieselben Gründe entgegen, welche heute schon viele Vermieter von einer maximalen Anpassung ihrer Mieten abhält. Mit anderen Worten: Das Verbot einer Umlage der Grundsteuer auf die Mieter könnte in hochpreisigen Lagen hochverdichteter Metropolen dazu führen, Gentrifizierungsprozesse zu begrenzen.

Eine weitere Möglichkeit, um die Belastungsverschiebungen bei einer Umstellung der Grundsteuer auf eine Bodenwertsteuer abzudämpfen, wären differenzierte Steuersätze für Wohn- und Nichtwohnnutzungen. Damit würde auf die Wohnnutzungen ein geringeres Steuervolumen entfallen, mit der Folge geringerer absoluter Verschiebungen. Dies wird allerdings beträchtliche Widerstände v.a. Seitens der Gewerbebetriebe erzeugen. Ein Beispiel: Von den 750.000 wirtschaftlichen Einheiten, welche in Berlin Grundsteuer generieren, entfallen 85 % auf Wohnnutzungen. Diese zahlen aber lediglich 55 % der Grundsteuer in Höhe von derzeit gut 800 Mio. Euro. Ein differenzierter Steuersatz würde diese Situation noch weiter zu Lasten der Nicht-Wohnnutzungen verschieben. Schließlich stellt sich auch die Frage nach der Rechtfertigung der Belastungsdifferenzierung: Diese könnte in der Absetzbarkeit der Grundsteuer im Rahmen der Ertragsteuer (Einkommen-, Körperschaft- und Gewerbesteuer) bestehen. Diese können allerdings auch nichtgewerbliche Vermieter von Wohnraum in Anspruch nehmen. Daher wäre eine sozialpolitische Rechtfertigung (Entlastung von Wohnen) schlüssiger. Richtig konsistent wird diese Begründung allerdings erst dann, wenn man diese Maßnahme als Alternative, und nicht als zusätzliche Maßnahme zur Abschaffung der Umlegbarkeit der Grundsteuer auf die Mieter sieht. Würde man die Umlegbarkeit der Grundsteuer auf die Mieter abschaffen, wären diese ja schon insoweit entlastet.

Schließlich wären auch noch – wie bei anderen Reformvarianten auch – Härtefall- und Übergangsregelungen denkbar. Weil die Belastungswirkung einer Bodenwertsteuer jedoch stärker als andere Reformvarianten nach guten und einfachen Lagen differenziert, wären sie hier wahrscheinlich dringender erforderlich.

Härtefallregelungen könnten z.B. einsetzen, wenn ein wirtschaftlich schwacher, betagter Eigentümer stark durch eine Bodenwertsteuer belastet wird. Dann könnte die Differenz zwischen der aktuellen Belastung (Bemessungsgrundlage: Einheitswerte) und der neuen Steuerbelastung (Bemessungsgrundlage: Bodenwerte) gestundet werden; die Erben oder Käufer hätten diese dann zu zahlen.

Ebenso kann man sich Caps in besonders belasteten Lagen vorstellen, wenn z.B. die Bodenwertsteuer mehr als 20 % über der alten Grundsteuer liegen sollte. Diese Maßnahme ist jedoch allein deshalb fragwürdig, weil früher oder später eine Angleichung an die generelle Steuerbelastung notwendig wäre. Das Mehrbelastungsproblem würde also nur hinausgeschoben, nicht aber gelöst – wie dies bei einem Verbot der Umlage auf die Mieter der Fall ist.

Wie man es dreht und wendet: Eine saubere Lösung für die Gentrifizierungsproblematik stellt nur das Verbot der Überwälzung der Grundsteuer auf die Mieter dar. Die Gruppe der Mieter ist im Übrigen im Rahmen der beschriebenen Marktsituation auch die relevanteste Gruppe: Die Eigentümerquote beträgt in Berlin gerade einmal 16 %.

Grundsätzlich sollte die Grundsteuer ja auch keine Mietersteuer sein und das Wohnen belasten, sondern die Leistungsfähigkeit des Eigentümers (die in teuren Lagen maßgeblich durch Leistungen der Allgemeinheit vermittelt ist). Insofern wäre es im Zuge einer Grundsteuerreform auch ratsam, § 2 Nr. 1 der Betriebskostenverordnung entsprechend zu ändern.

Im Übrigen ist die Bodenwertsteuer kein Allheilmittel. Fehlentwicklungen, wie sie sich in Gentrifizierungsprozessen und Segregation zeigen, muss primär mit anderen, v.a. planerischen Mitteln entgegengewirkt werden. Die Bodenwertsteuer kann diese Mittel jedoch wesentlich besser als andere Reformvarianten unterstützen.

Die Zahllastverschiebungsrechnungen für Berlin werden in Kontext des anstehenden Urteils des Bundesverfassungsgerichts am 10.4.2018 zur Verfassungskonformität der Einheitsbewertung der Öffentlichkeit zugänglich gemacht.