Dirk Löhr
Der vorliegende Blogbeitrag wurde durch einen Vortrag angeregt, den Prof. Dr. Heiner Flassbeck am 23.6.2013 am Umwelt-Campus Birkenfeld zum Thema „Der globale Klimawandel und die deutsche Energiewende. Wer kann die Welt retten?“ hielt (http://www.flassbeck-economics.de/veranstaltungshinweis-7/?output=pdf).
Ausgangssituation: Aussichtslos?
Die von Flassbeck geschilderte Ausgangssituation lautet, kurz mit eigenen Worten umrissen:
Die internationale Umweltpolitik ist bankrott – gefangen in Rationalitätenfallen. Eine Umweltkonferenz seit der anderen verstreicht, ohne dass signifikante Fortschritte bei der Begrenzung der Inanspruchnahme der Umwelt zu verzeichnen wären. Der eigentliche Grund hierfür sind Rationalitätenfallen: Selbst wenn man sehenden Auges langfristig in die Katastrophe schlittert, ist „business as usual“ die für die jeweiligen Staaten individuell rationale Strategie. Letztlich geht es darum, dass man im Wettbewerb der Volkswirtschaften am besten besteht, wenn ein erheblicher Teil der Kosten auf die Umwelt abgeladen, also externalisiert werden kann. Von Zeit zu Zeit werden solche Rationalitätenfallen aufgelöst – leider zumeist durch Katastrophen (wie in Fukushima). Die Anzahl der zu koordinierenden, in ihren Egoismen gefangenen Nationalstaaten erscheint als zu hoch, als dass die Rationalitätenfallen wirklich durch Koordination aufgelöst werden könnten.
Hinzu kommt, dass multinationale Organisationen in letzter Zeit zunehmend über bilaterale Vereinbarungen geschwächt werden – die theoretische Chance, beispielsweise im Rahmen der Welthandelsorganisation auch umwelt- und sozialpolitische Fragestellungen auf die handelspolitische Agenda zu bringen, sinkt zunehmend ab.
Nationale Alleingänge auf umweltpolitischem Gebiet nutzen ebenfalls wenig, solange andere Staaten nicht zum Nachahmen gezwungen sind. Wie schon H.-W. Sinn (2008) herausstellte, würde ein – durch eine vorbildliche nationale Umweltpolitik erreichter – sinkender Preis für fossile Brennstoffe dann eben andere Länder zu verstärktem Verbrauch anregen.
M.E. ist die resignative Schlussfolgerung von Flassbeck, dass die Freiheitsgrade für die internationale Umweltpolitik sehr gering sind und nationale Politiken allein auch nicht wirksam werden können, dennoch nicht zu teilen. Allerdings ist ein grundsätzlicher Paradigmenwechsel erforderlich: Anstatt den Wettbewerb durch von vornherein aussichtslose kartellartige Absprachen zwischen den Staaten zu vermeiden, sollte gerade ein Wettbewerb zwischen diesen Staaten um „good governance“ in Gang gesetzt werden. Ich behaupte, dass sich ein volkswirtschaftlich effizientes System mit guter wirtschaftlicher Regierungsführung durchaus im Wettbewerb der Volkswirtschaften durchsetzen und sogar andere Länder zum Nachahmen zwingen kann. Wie aber soll das funktionieren?
Umdenken erforderlich
„Volkswirtschaftliche Effizienz“ wird hier im Sinne einer konsequenten Kopplung von Nutzen / Einnahmen und Kosten / Ausgaben verstanden – also als Vermeidung von Externalisierungen. Eine zentrale Rolle spielt hierbei der Steuerstaat – denn gerade er ist eine zentrale Quelle für Externalisierungen. Um diese Aussage zu verstehen, benötigt man einen archimedischen Punkt, ein Referenzszenario. Wie würde ein Fiskalsystem aussehen, in dem Nutzen (bzw. Einnahmen) und Kosten (bzw. Ausgaben) konsequent gekoppelt sind? Die Antwort ergibt sich aus einem erweitert verstandenen Henry George-Theorem (auch bekannt als George-Hotelling-Vickrey-Theorem).
Hiernach könnten unter idealen Bedingungen (optimal Bevölkerungsgröße, Siedlungsstruktur etc.) alle öffentlichen Leistungen allein aus der (Boden-) Rente – als sozialem Überschuss – finanziert werden (Arnott and Stiglitz, 1979; Atkinson and Stiglitz, 1987), ohne dass auf Steuern zurückgegriffen werden müsste. Die fiskalischen Möglichkeiten werden dabei wesentlich erhöht, wenn man neben den städtischen Bodenrenten auch noch die Renten aus natürlichen Ressourcen betrachtet werden.
Das Henry George-Theorem kann aber auch anders herum gelesen werden: Danach werden (Boden-) Renten erst durch öffentliche Güter und Dienstleistungen geschaffen. Die (Boden-) Renten entstehen aufgrund ökonomischer Vorteile von Agglomerationen und der Arbeitsteilung, den Opportunitätskosten der Nutzung knapper Standorte, und nicht zuletzt durch die Infrastruktur, die durch die Öffentlichkeit geplant und finanziert wird. Ohne öffentliche Infrastruktur könnten die Vorteile von Agglomerationen nicht genutzt werden. Diese macht erst die Produktion von privaten Gütern und Dienstleistungen möglich. Alfred Marshall erkannte schon den Zusammenhang zwischen Bodenrenten und öffentlichen Leistungen und beschrieb die Bodenrenten als “the annual public value of the land” (Marshall 1961). Dementsprechend kann der Staat als eine „rentengenerierende Institution“ („rent creating institution“) gesehen werden (Harrison, 2006) – es ist die öffentliche Hand, welche die rententragenden Vermögensgegenstände in Wert setzt. Dies mündet in die Erkenntnis von Adam Smith, dass – zumal Bodenrenten durch eine „gute Regierung“ erzeugt werden – dieselbe Regierung auch diese Bodenrenten zum Zwecke der Finanzierung der öffentlichen Güter einsammeln sollte (Smith 1776-1784).
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Volkseinkommen
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| Zusammensetzung |
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Verteilung |
| Private Güter und Dienstleistungen |
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Löhne (Arbeit) |
| Zinsen (Kapital) |
| Öffentliche Güter und Dienstleistungen |
<=> |
Renten (Land im weiten Sinne) |
Abbildung 1: Henry George-Theorem (vereinfachte Version, eigene Darstellung)
Würden die Kosten für die Finanzierung der öffentlichen Leistungen aus den Bodenrenten finanziert, ließe sich also eine natürliche Kopplung zwischen Nutzen und Kosten herstellen.
Wenn stattdessen – was heutzutage regelmäßig in den allermeisten Staaten der Fall ist – die Bodenrenten privatisiert werden (durch private Grundbesitzer und Unternehmen), können sie nicht für die Finanzierung öffentlicher Leistungen verwendet werden. Als Konsequenz müssen die Produktionskosten der öffentlichen Leistungen auf die Steuerzahler abgewälzt werden – mit der Folge der Entkopplung von Nutzen / Einnahmen und Kosten / Ausgaben im Steuerstaat (Löhr 2013; s. auch den Blogbeitrag “Let’s talk about tax: Steuern und Steuerstaat“). Alternativ wird das Angebot an öffentlichen Leistungen zurückgeschraubt (mit der Folge von Unterrichtsausfällen, Notstand in den Pflegeheimen, Schlaglöchern in den Straßen etc.) oder die Kosten über Verschuldung auf künftige Generationen abgewälzt (Schuldendienst).
Steuern sind mit weiteren Effekten verbunden, von denen hier lediglich einer herausgestellt werden soll: Sie schmälern den sozialen Überschuss. Diese Aussage macht man sich am besten anhand des ricardianischen Verteilungsmodells klar (Harrison 2006):
Die raumwirtschaftlichen Strukturen sind seit jeher durch zentrale und periphere Lagen geprägt. In den zentralen Lagen werden die höchsten Einkommen erzielt. Dies gilt in regionaler, nationaler, aber auch in supranationaler Hinsicht. Entsprechend der ricardianischen Sichtweise werden aber die Löhne (für einfache, unqualifizierte Arbeit) an den Rändern des Wirtschaftsraumes bestimmt (dies ist mit der marginalistischen, neoklassisch geprägten Theorie vereinbar, zumal dort die Grenzerlöse gerade noch die Grenzkosten abdecken). In den zentraleren Lagen werden Aufschläge auf diesen „Grundlohn“ bezahlt, um die (wegen der Agglomeration von Fachkräften) hier besonders benötigten besseren Qualifikationen vor dem Hintergrund der hier ebenfalls höheren Lebenshaltungskosten binden zu können. In der untenstehenden Abbildung 2 sind diese Zuschläge aus Vereinfachungsgründen nicht eingezeichnet. Aufgrund von Faktorarbitrageprozessen ergibt sich somit für den Grundlohn und für Kapital ein Ausgleich der Kosten zwischen Zentrum und Peripherie (realiter laufen diese Ausgleichsprozesse beim Faktor Arbeit aufgrund von Immobilitäten wesentlich zäher als beim Faktor Kapital ab). Der Vereinfachung zuliebe wurden vorliegend Einkommen aus Arbeit und Kapital zusammengefasst. Die Differenz zwischen dem totalen Einkommen und dem Lohn (zuzüglich Kapitaleinkommen) stellt die Bodenrente dar. Die Bodenrente ist somit als sozialer Überschuss zu interpretieren. Die Preise von Gütern und Dienstleistungen umfassen in der Gesamtsicht Löhne, Zinsen und Renten – allerdings werden davon nur Löhne und Zinsen als Kostenfaktoren abgebildet.
Abbildung 2: Das ricardianische Verteilungsmodell (Basisversion) – bitte klicken
Die Grenzen des Wirtschaftens werden nun durch das Grenzland in der Peripherie bestimmt. Hier können die Produzenten von Gütern und Dienstleistungen gerade noch auf ihre Kosten kommen, aber keinen Überschuss mehr erwirtschaften. In den Abbildungen ist – im Sinne der klassischen Ökonomen – der Begriff „Land“ weit zu verstehen, so dass er auch die Naturgüter beinhaltet. Die Verfügung über die Atmosphäre (als Deponie) oder über Kohlevorkommen (als Ressource) ist – um nur zwei Beispiele zu nennen – ausdrücklich auch Land in diesem Sinne.
Vor diesem Hintergrund sei die Wirkung von Steuern betrachtet, wobei wir uns auf das Mason Gaffney (2009) entwickelte ATCOR-Prinzip (ATCOR: „all taxes comes out of rent“) anlehnen. Von der Diskussion des EBCOR-Prinzips („excess burden comes out of rent“) wollen wir vorliegend absehen – es würde unsere Argumentation jedoch noch weiter unterstützen. Das ATCOR-Prinzip besagt nun, dass jedwede Steuer die Bodenrente als Residuum schmälert (Abgaben auf den Bodenwert und die Bodenrente wären wegen der Äquivalenz von Leistung und Gegenleistung dabei eigentlich nicht als Steuern, sondern als Gebühren zu betrachten). Diese Schmälerung der Bodenrente kann entweder direkt (z.B. über die Lohnsteuer) oder indirekt geschehen (so wirkt z.B. die 19 %-ige Umsatzsteuer wie eine 19 %–ige „flat-rate“-Einkommensteuer ohne Grundfreibetrag und unter Ausnahme der Ersparnisbildung sowie der Einkommen von ausländischen Investoren; hierzu s. Mathews 1984). Entsprechendes gilt auch für Sozialabgaben (als Lohnnebenkosten), die im Referenzszenario der Kopplung von Nutzen / Einnahmen und Kosten / Ausgaben über die Bodenrente finanziert werden könnten (ohne den sozialen Überschuss zuvor als Kostenbestandteil zu schmälern und die Wettbewerbsfähigkeit der betreffenden Volkswirtschaft zu beeinträchtigen). Steuern und Sozialabgaben erhöhen so letztlich die Faktorkosten von Arbeit und Kapital. Da Kapital flüchten kann oder nicht reproduziert werden muss, ist letztlich der Faktor Arbeit der hauptsächliche Lastenträger der öffentlichen Haushalte.
Abbildung 3: Das ATCOR-Prinzip im ricardianischen Verteilungsmodell – bitte klicken
Als Folge einer fiskalisch motivierten Steuer erhöhen sich die Kosten für Kapital und v.a. für Arbeit. Gleichzeitig verschiebt sich das Grenzland nach innen, d.h. die wirtschaftlichen Aktivitäten in der Peripherie werden abgewürgt, weil die Steuern nicht mehr erwirtschaftet werden können. Dabei unterscheiden fiskalisch motivierte Steuern und Sozialabgaben nicht zwischen der Eindämmung von Wirtschaftsaktivitäten, die ökologisch schädlich oder unschädlich sind – alles wird in gleicher Weise „platt gemacht“.
Vor diesem Hintergrund sind auch die Effekte theoretisch denkbarer zusätzlicher ökologischer Begrenzungen absehbar. Diese können über ökologisch zielgerichtete preis- oder mengenpolitische Instrumente erfolgen. Nachfolgend wird dabei nur der Fall einer Lenkungsabgabe („Ökosteuer“) beschrieben. Im technischen Sinne wollen wir Lenkungsabgaben aber nicht als Steuer qualifizieren, sofern eine Beziehung von Leistung (Inanspruchnahme der Umwelt) und Gegenleistung (Zahlung) besteht. Derartige Lenkungsabgaben führen aber auch dazu, dass – diesmal beabsichtigt und in ökologisch effektiver Weise – das Grenzland (verstanden im weiten Sinne der klassischen Ökonomen) noch weiter nach innen rückt:
Abbildung 4: Zusätzliche Belastung durch Lenkungsabgaben – bitte klicken
Dies bedeutet, dass die Kosten für Güter und Dienstleistungen noch weiter steigen, die Wettbewerbsfähigkeit im Gegenzug weiter sinkt und die wirtschaftliche Tätigkeit in der Peripherie noch weiter stranguliert wird (gleichzeitig sinkt der soziale Überschuss noch weiter ab, was sich u.a. an der Entwicklung der Bodenpreise ablesen lässt). Mit anderen Worten: Ein im internationalen Wettbewerb stehender Steuerstaat kann sich eine weitere – ökologisch motivierte – Begrenzung umso weniger leisten, je stärker die Entkopplung von Nutzen / Einnahmen und Kosten / Ausgaben ausgeprägt ist (s. oben). Der wettbewerbspolitische Spielraum für die eigentlich notwendige Umweltpolitik wird so im Steuerstaat eingeschränkt. Und gerade dieser mangelnde Spielraum dürfte ein wesentlicher Grund für die Unwilligkeit der Nationalstaaten darstellen, ökologisch eigentlich notwendige Begrenzungen vorzunehmen.
Spielräume schaffen durch die Vergemeinschaftung des sozialen Überschusses
Heißt es also resignieren – ist eine internationale Umweltpolitik unmöglich? Nein. Es bestehen Spielräume. Diese ergeben sich selbst für einen einzelnen Staat, wenn er nur Kosten / Ausgaben und Nutzen / Einnahmen konsequent koppelt – auch und gerade bei der Staatsfinanzierung. Schöpft ein Staat konsequent die ökonomische Rente ab und verzichtet er auf Steuerfinanzierung, so entfällt der durch die Fiskalsteuern und Sozialabgaben entstehende internationale Wettbewerbsnachteil. Denn das ATCOR-Prinzip besagt auch, dass bei einer Steuerentlastung der Bevölkerung die Steuer nicht verloren ist, sondern sich in höheren Bodenrenten und Bodenwerten niederschlägt (Land i.w.S.). Dort sollten die Bodenrenten über geeignete Maßnahmen (Bodenwertabgabe, Erbbaurecht etc.) abgeschöpft und für die Allgemeinheit verfügbar gemacht werden (Staatshaushalt, Sozialversicherung). Wichtig dabei ist: Die Abschöpfung der Bodenrente setzt in volkswirtschaftlicher Sicht an einem Residuum (sozialer Überschuss) an und verteilt dieses lediglich um (nämlich in die Hände der Gemeinschaft) – ohne aber einen volkswirtschaftlichen Kostenfaktor darzustellen! Der soziale Überschuss ist dabei zugleich eine wesentlich auskömmlichere Finanzierungsquelle als die Steuern (aus ATCOR ergibt sich nämlich auch, dass die Summe der Steuern immer kleiner als der soziale Überschuss – also die Rente – ist).
Zwar gehen auch bei einer geänderten Staatsfinanzierung die Lenkungsabgaben zum Zwecke der ökologisch notwendigen Begrenzungen immer noch auf Kosten der Wettbewerbsfähigkeit. Das sollen sie allerdings auch, da ansonsten der durch den “tax shift” erzielte Wettbewerbsvorteil zu einem inakzeptablen Außenhandelsungleichgewicht führen könnte – schließlich würden Lohnnebenkosten, Lohnsteuer, Einkommensteuer, Gewerbesteuer etc. entfallen. Erhöhte Lenkungsabgaben sind insoweit sogar eine notwendige Begleitmaßnahme des “tax shift” (bezieht man in die Betrachtung auch noch den Wegfall steuerlicher Zusatzlasten ein, sind aus demselben Grunde Lohnerhöhungen nicht nur zu erwarten, sondern auch wünschenswert; der Wegfall des EBCOR-Effektes wurde vorliegend jedoch nicht betrachtet). Bei alldem finden bei Lenkungsabgaben die angestrebten Begrenzungen der Wirtschaftstätigkeit gezielt und strukturiert statt: Über die “Öko-Abgaben” werden lediglich die ökologisch schädlichen wirtschaftlichen Betätigungen eingeschränkt, nicht die nützlichen. So kann ein Umbau der Wirtschaft herbeigeführt und gleichzeitig nicht nur kurz-, sondern auch langfristig die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft gestärkt werden.
Abbildung 5: Umbau des Abgabensystems – bitte klicken
So könnte ein Staat den Löwenanteil seiner Einnahmen aus der Abschöpfung der ökonomischen Renten generieren. Steuern im klassischen Sinne könnten im Gegenzug entfallen. Gleichzeitig könnte die öffentliche Hand – wie Flassbeck es als eine Option diskutierte – den Preis für das Einführen von CO2 in die Wirtschaft (durch fossile Energieträger) sukzessive und langfristig geplant über entsprechende Lenkungsabgaben erhöhen.
In diesem Sinne propagiert auch Joseph E. Stiglitz in seinem Paper „Reforming Taxation to Promote Growth and Equity“ (2014) neben einer Finanztransaktionssteuer
- ein verallgemeinertes Henry George-Prinzip, wonach die Boden- und Ressourcenrenten so weit wie möglich abgeschöpft werden sollten
und
- ein verallgemeinertes Verursacherprinzip, über das externe Kosten über die Besteuerung den Verursachern angelastet werden
als allgemeine Prinzipien für die Erhebung von Abgaben (s. den Blogbeitrag „Steuerreform: Vorschläge von Joseph E. Stiglitz“).
Auch, wenn die oben beschriebenen Prinzipien nicht in Reinform und sofort verwirklicht werden: Jeder (kleine) Schritt hin zu einer stärkeren Realisierung des Henry George-Prinzips schafft die für die ökologisch notwendigen Begrenzungen erforderlichen Spielräume. Man kann die Abgaben zur Begrenzung externer Effekte sogar als unabdingbare Komplementärmaßnahme betrachten, um zu große Handelsungleichgewichte als Folge des “tax shift” zu vermeiden. So kann auch im internationalen Wettbewerb auf nationalstaatlicher oder europäischer Ebene ein verallgemeinertes Verursacherprinzip durchgesetzt werden.
Ergo: Die Voraussetzungen für die ökologisch notwendige Begrenzung wird im internationalen Wettbewerb erst dadurch geschaffen, dass die Finanzierung des Staates aus den herkömmlichen Steuern und Sozialabgaben beseitigt und durch eine Finanzierung aus ökonomischen Renten ersetzt wird. Dann entfallen wesentliche Kostenfaktoren, die auch im Interesse des internationalen Handelsgleichgewichtes für eine stärkere Durchsetzung des Verursacherprinzips genutzt werden sollten. Eine einseitige Vorreiterrolle würde die Wettbewerbsfähigkeit eines Landes kurz- wie langfristig stärken und auch andere Länder zum Nachahmen zwingen, damit sie nicht ins Hintertreffen geraten.
Das Hindernis besteht – neben der mangelhaften intellektuellen Durchdringung der Materie (die dargestellten theoretischen Grundlagen sind selbst den meisten Finanzwissenschaftlern in Deutschland kaum bekannt) – freilich in Partikularinteressen (Rent Seeking), die den Staat gekapert haben (State Capture) und mit allen Mitteln versuchen werden, die dargestellte Umstellung der Staatsfinanzierung zu verhindern.
Literatur:
Arnott, R. J. und Stiglitz, J. E. (1979), Aggregate Land Rents, Expenditure on Public Goods, and Optimal City Size. In: Quarterly Journal of Economics 93, S. 471-500.
Atkinson, A. B., Stiglitz, J. E. (1987): Lectures on Public Economics, London, S. 523-525.
Gaffney, M. (2009): The Hidden Taxable Capacity of Land: Enough and to Spare, in: International Journal of Social Economics 36 (4), S. 328-411.
Harrison, F. (2006): Wheels of Fortune – Self-funding Infrastructure and the Free Market Case for a Land Tax, London.
Löhr, D. (2013): Prinzip Rentenökonomie: Wenn Eigentum zu Diebstahl wird, Marburg.
Marshall, A. (1961): Principles of Economics, ninth variorum edition edited by C W Guilleband, Macmillan, London.
Mathews, R. (1984): The Case for Indirect Taxation, Australian Taxation Forum, Vol 1, S. 54-82.
Sinn, H.-W. (2008): Das grüne Paradoxon. Plädoyer für eine illusionsfreie Klimapolitik, 2. Auflage, Berlin
Smith, A. (1776): An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, London: Methuen & Co. Ltd., online: http://www.econlib.org/library/Smith/smWN.html
Stiglitz, J.E. (2014): Reforming Taxation to Promote Growth and Equity, Roosevelt Institute, May 14.
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