Die ewige Wiederkunft des Gleichen: Scholz’ neues Grundsteuermodell

Dirk Löhr

Im Frühjahr hatte das Bundesverfassungsgericht die gegenwärtige Bemessungsgrundlage der Grundsteuer für verfassungswidrig erklärt. Es gewährte eine zweistufige Frist für die Reform. Das neue Gesetz muss bis Ende 2019 verabschiedet sein, die Umsetzung muss spätestens bis Ende 2024 geschehen sein. Das bisher von der Mehrzahl der Bundesländer favorisierte „Kostenwertmodell“ gilt mittlerweile als politisch tot, da es ebenfalls im Verdacht der Verfassungswidrigkeit steht und innerhalb des zeitlich vorgegebenen Rahmens nicht umsetzbar sein dürfte.

Bundesfinanzminister Olaf Scholz (SPD)
Bundesfinanzminister Olaf Scholz (SPD)

Am 28.9.2018 hat Scholz sein neues Grundsteuermodell den Länderfinanzministern vorgestellt, einen Tag später der Öffentlichkeit. Als Alternative hatte er das wertunabhängige Flächenmodell eingebracht, in das nur die Boden- und Gebäudefläche eingeht, die mit unterschiedlichen Äquivalenzzahlen gewichtet werden. Ein geringwertiges Haus in einer schlechten Stadtrandlage würde hier genauso hoch besteuert wie eine hochwertige Immobilie in bester zentraler Lage, wenn nur die Fläche dieselbe ist. Dies entspricht dem Wunsch der Immobilienwirtschaft, die ihre Investitionen häufig in den besten Lagen vorgenommen hat. Das Flächenmodell wird mittlerweile auch von weiten Teilen der CDU/CSU-Fraktion und der FDP-Fraktion getragen. Ursprünglich vertrat auch Scholz in seiner Rolle als Regierender Hamburger Bürgermeister zusammen mit Bayern dieses Modell, musste aber wohl feststellen, dass weite Teile der eigenen SPD hier nicht mitziehen wollten. Diese befürwortet ein wertabhängiges Modell.

Das neue Konzept von Scholz führt nun die Logik der alten Einheitswerte fort: Im Grundsatz kommt ein Ertragswertmodell („Mietwertmodell“) zur Anwendung. Dabei nähert man sich mehr als in der alten Einheitsbewertung den in der Immobilienwertermittlungsverordnung statuierten Verfahren der Verkehrswertermittlung an, insbesondere beim Ertragswertverfahren (“Mietwertverfahren”). Für bestimmte Grundstücke, für die sich keine Miete feststellen lässt (z.B. Fabrikgrundstücke) wird ersatzhalber ein Sachwertverfahren angewendet. Sonderregelungen soll es für Grundstücke der Land- und Forstwirtschaft geben. Weil das neue Modell den konzeptionellen Rahmen des alten Einheitswertmodells nicht verlässt, ist auch keine Grundgesetzänderung nötig, welche dem Bundesfinanzminister die Kompetenz für eine Neuregelung zuweist – was bei allen anderen Modellen (das von der Initiative „Grundsteuer: Zeitgemäß!“ favorisierte Bodenwertmodell eingeschlossen) erforderlich wäre.

Bezeichnenderweise fehlte in den von Scholz angebotenen Alternativen die Bodenwertsteuer.

Technik und Kritik des neuen Verfahrens: Die Neubewertung soll im Mietwertmodell wohnungsscharf stattfinden. Statt der bisherigen 32 Mio. wirtschaftlichen Einheiten wären dann ca. 42 Mio. Wohnungen zu erfassen. Hinzu kommen ca. 3 Mio. wirtschaftliche Einheiten, die sich auf Nicht-Wohnnutzungen beziehen.

Das Modell wird nur innerhalb der vom Bundesverfassungsgericht gesetzten Frist (maximal Ende 2024) einzuführen sein, wenn die Immobilieneigentümer Steuererklärungen ausfüllen und abgeben. Hierbei werden im Wesentlichen zwei grundstücksbezogene Daten (Bodenwert und Bodenfläche) und drei gebäudebezogene Daten abverlangt. Die bodenbezogenen Daten dürften durch den Steuerpflichtigen unkompliziert zu ermitteln sein.

Anders bei den gebäudebezogenen Daten:

  • Die Nettokaltmiete soll grundsätzlich so gemeldet werden, wie sie erhoben wird. Nun kann die Nettokaltmiete aber erheblich vom marktüblichen Niveau abweichen. Manchmal liegt sie darüber, manchmal wesentlich darunter. Letzteres will Scholz tolerieren, da er „sozial verantwortliche“ Mietverhältnisse nicht steuerlich belasten will. Allerdings kann die Miete nach § 2 der Betriebskostenverordnung (BetrKV) vom Vermieter auf den Mieter umgelegt werden. Dies bedeutet, dass diejenigen, die das Glück eines sozial eingestellten Vermieters besitzen, darüber hinaus auch noch die Wohltat einer vergleichsweise niedrigeren Steuerbelastung erhalten. Für diejenigen hingegen, die schon von ihrem Vermieter rücksichtslos zur Kasse gebeten werden, wird es umgekehrt noch teurer. Wie dies Gentrifizierungsprozesse verhindern soll, bleibt bis auf Weiteres das Geheimnis von Herrn Scholz. Derzeit werden zwar differenzierte Grundsteuerhebesätze diskutiert; dies dürfte aber verfassungsrechtlich höchst bedenklich sein, da die folgerichtige Umsetzung des Belastungsgrundes (durch die Immobilie vermittelte Leistungsfähigkeit) konterkariert wird.

Für selbstgenutzte Wohnungen wird eine fiktive Miete angesetzt, die sich an den Wohngeldtabellen orientieren soll. Hier können sich ebenfalls deutlich andere Ansätze als bei den tatsächlich gezahlten Mieten ergeben.

  • Die nächste Information wird bezüglich der Wohnfläche verlangt. Es existieren diverse Vorschriften zur Wohnflächenberechnung. Bewertungssachverständige ermitteln die Wohnfläche i.d.R. wohnwertabhängig; maßgeblich ist die Wohnflächen- und Mietwertrichtlinie. Beim derzeit noch angewandten Ertragswertverfahren wird die Wohnfläche hingegen auf Grundlage der §§ 42 bis 44 der Zweiten Berechnungsverordnung – II. BV – ermittelt. Die Identifikation der Differenzen zwischen beiden Berechnungsarten ist komplex und erfordert eine Menge Sachverstand. Die Finanzbehörden wenden hiergegen ein, dass die Steuerpflichtigen ja die Wohnfläche aus ihren alten Einheitswertbescheiden schon entnehmen können. Allerdings dürften seit der letzten Erfassung in sehr vielen Fällen bauliche Veränderungen (Ausbauten von Dach- oder Kellergeschossen) vorgenommen worden sein, von denen – mangels Wissen des Steuerpflichtigen – nicht alle dem Finanzamt gemeldet wurden, und die z.T. auch gar nicht meldepflichtig waren. Beim ersatzweise anzuwendenden Sachwertverfahren ist es sogar noch wüster: Hier beziehen sich gegenwärtig die Maße in den Einheitswertbescheiden zwar auf die DIN 277, allerdings aus derjenigen aus dem Jahre 1950. Es gibt mittlerweile selbst kaum mehr einen Bewertungssachverständigen, der diese anzuwenden weiß. Allein die zutreffende Ermittlung der Flächen ist also als alles andere als trivial. Die Finanzbehörden wenden hiergegen ein, dass auch andere Steuern (wie z.B. die Umsatzsteuer oder die veranlagte Einkommensteuer) im Wege der Selbstveranlagung erhoben würden. Die Behörden wären auch hier darauf angewiesen, erst einmal den Steuerpflichtigen zu „glauben“, um dann im Einzelfall Kontrollen vorzunehmen. Nicht anders verhielte es sich auch bei der Grundsteuer. Allerdings werden die erhöhten Anforderungen an die Steuererklärung bei den genannten Steuern i.d.R. solchen Steuerpflichtigen auferlegt, die unternehmerisch tätig sind. Diese haben i.d.R. ein höheres Wissen bezüglich der steuerlichen Regelungen als der Ottonormalbürger, und können sich auch i.d.R. einen Steuerberater leisten. Dies ist zumindest bei der Mehrzahl der Eigentümer von Wohngebäuden nicht der Fall.
  • Ein großes Problem stellt auch das Baujahr dar. Das Mietwertmodell möchte sich dem Verkehrswert annähern. Bei der Verkehrswertermittlung wird jedoch i.d.R. eine wirtschaftliche Restnutzungsdauer und damit ein fiktives Baujahr angelegt. Ein im Jahre 1899 erstelltes Gebäude mag nämlich aufgrund der durchgeführten Renovierungen u.U. hervorragend in Schuss sein und noch weitere 70 Jahre seinen Dienst versehen. Ein im Jahre 1970 erstelltes Gebäude, das nicht instandgehalten und renoviert wurde, ist womöglich fast abrissreif. Das im Mietwertmodell erfasste tatsächliche Baujahr (das bei alten Gebäuden oder im Fall von Anbauten ohnehin schwer bestimmbar ist) hat also nur eine sehr geringe Aussagekraft; seine Anwendung führt zu Verzerrungen gegenüber dem Verkehrswert. Die vom Bundesverfassungsgericht eingeforderte realitäts- und gleichheitsgerechte Bewertung dürfte so nicht sicherzustellen sein.

Es wird deutlich, dass v.a. die gebäudebezogenen Daten eine Menge Arbeit aufwerfen. Schon derzeit sind mehrere Tausend Finanzbeamte mit der Grundsteuer beschäftigt. Im Rahmen des neuen Modells wird diese Zahl wohl deutlich aufzustocken sein – Steuerbeamte, welche die Finanzbehörden gegenwärtig einfach nicht haben. Steuereinnahmen und Verwaltungsaufwand drohen vollkommen außer Verhältnis zu geraten, selbst wenn ein großer Teil des Aufwandes auf den Steuerpflichtigen abgewälzt wird.

Die derzeitige Bemessungsgrundlage wurde am 10. April vom Bundesverfassungsgericht deswegen für verfassungswidrig erklärt, weil die vorgesehenen turnusmäßigen Hauptfeststellungen nicht durchgeführt werden konnten; Niveau und Struktur der Einheitswerte hatten am Ende kaum mehr etwas mit den Verkehrswerten zu tun. Das Bundesfinanzministerium setzt nunmehr auf Automatisierung: Es hofft, in den Katasterämtern genügend Gebäudedaten ansammeln und diese den Finanzbehörden zugänglich machen zu können, so dass der nunmehr vorgesehene siebenjährige Hauptfeststellungszyklus auch tatsächlich durchgeführt werden kann. Es ist zwar nicht unmöglich, dass dies eines Tages tatsächlich halbwegs gelingt, aber es ist zumindest unsicher.

Zudem ist davon auszugehen, dass im Laufe der Zeit erhebliche Rechtskonflikte zwischen Steuerpflichtigen und Finanzbehörden auftauchen, wenn diese erst einmal in der Lage sind, aufgrund der EDV-mäßigen Verschneidung mit den Katasterbehörden die Angaben der Steuerpflichtigen kontrollieren zu können. Bis dahin droht ein strukturelles Vollzugsdefizit, was die Verfassungskonformität zumindest in der Anfangsphase in Frage stellen könnte.

Eine Bodenwertsteuer hingegen würde auf den schon in der Katasterverwaltung vorhandenen Bodenrichtwerten und Grundstücksflächen aufbauen. Eine digitale Vernetzung der Steuer- und den Katasterbehörden wäre leicht herzustellen. Sollten jedoch tatsächlich Steuererklärungen nötig sein, wären diese mit minimalem Aufwand von den Steuerpflichtigen zu erstellen und von den Finanzbehörden zu kontrollieren. Sonderregelungen für Nicht-Wohnnutzungen und Land- und Forstwirtschaft wären nicht nötig.

Von noch größerer Bedeutung als diese technischen Aspekte sind jedoch die sozialen und wirtschaftlichen Folgen des Mietwert-Modells:

Umlage der Grundsteuer und bezahlbares Wohnen: Unmittelbar dürfte das Wohnen in den Ballungsgebieten noch teurer werden, wenn die Grundsteuer auf die Mieter umgelegt wird. Hier stellen die Vermieter nämlich oft professionelle Wohnungsbauunternehmen dar, die schon heute aus den Mietverhältnissen das Maximum herauszuholen trachten.

Bei der Bodenwertsteuer ist die Umlage nach § 1 BetrKV rechtlich wahrscheinlich gar nicht mehr möglich. Nach § 1 BetrKV entstehen Betriebskosten durch den bestimmungsgemäßen Gebrauch des Gebäudes und des Grundstücks. Die Bodenwertsteuer belastet aber ein ungenutztes Grundstück genauso wie ein optimal genutztes Grundstück – nämlich nicht entsprechend seiner tatsächlichen Bebauung, sondern nach seiner potenziellen Bebaubarkeit. Die Bindung zum bestimmungsmäßigen Gebrauch insbesondere des Gebäudes ist daher so lose, dass die Umlagefähigkeit infrage steht. Der ehemalige Berliner Staatssekretär und Rechtsantwalt K.-M. Groth (in einer gutachterlichen Stellungnahme für die Initiative “Grundsteuer: Zeitgemäß!” hierzu: „Im gegenwärtigen Grundsteuersystem ist sie (die Grundsteuer, d. Verf.) mit der Vermietung strukturell nur insoweit verbunden, wie sich ihre Höhe an dem Vorhandensein eines vermietbaren Gebäudes und dessen Wert orientiert. Im Rahmen einer Bodenwertsteuer würde dieser Zusammenhang vollständig fehlen, weil diese unabhängig von einem vermietbaren Gebäude allein auf den Bodenwert erhoben würde. Dieser orientiert sich zwar auch an den planungsrechtlichen Nutzungsmöglichkeiten, setzt aber deren Realisierung nicht voraus.“ Zudem handelt es sich bei der Bodenwertsteuer nach Groth auch um „keine ‚Bezahlung‘ irgendeiner Leistung, die dem Mieter zu Gute käme.“

Investitionsbremse: Wirtschaftlich dürfte beim Mietwertmodell trotz der Umlagefähigkeit ein Teil der Steuererhöhungen bei den Vermietern hängenbleiben. Die Zahlungsfähigkeit der Mieter ist begrenzt, und sie haben aufgrund der Steuerreform nicht mehr Geld in der Tasche. Höhere umgelegte Grundsteuern bedeuten daher ein geringeres Potenzial für die Vermieter für künftige Mieterhöhungen. Dies drückt auf die Rentabilität der Investitionen und verhindert die Schaffung zusätzlichen Wohnraums gerade in den großen Städten, wo er am dringendsten benötigt wird.

Bei der Bodenwertsteuer trägt zwar auch der Eigentümer die Steuer. Dennoch wird die Rendite neuer Projekte nicht belastet, da die kapitalisierte Bodenwertsteuer auch zu einer entsprechenden Dämpfung der Anschaffungskosten für Grund und Boden führt. Die Rentabilität von neu erstellten Projekten wird somit nicht beeinträchtigt.

Städtebauliche Konsequenzen: Schließlich entsteht beim Scholz-Modell kein Anreiz, die Setzungen der Planung zu befolgen. Gibt der Bebauungsplan beispielsweise die bauliche Ausnutzbarkeit „Geschossflächenzahl 1,0“ vor und realisiert der Eigentümer lediglich „Geschossflächenzahl 0,4“, wird er mit einer geringeren Steuer belohnt. So entsteht weniger Wohnraum als es möglich wäre; wenn – auf Kosten der Umwelt und Natur – keine Ausweisung von neuen Baugebieten in den Außenbereichen mehr möglich ist, schlägt sich die Verknappung wieder in höheren Mieten nieder.

Da schließlich im Rahmen des Mietwertmodells der größte Teil der Steuer durch die aufstehenden Gebäude generiert wird, entfällt vor dem Hintergrund der angestrebten Aufkommensneutralität entsprechend weniger auf ungenutzte Grundstücke. Auch wenn die Steuer für ungenutzte Grundstücke formal genauso wie bei der Bodenwertsteuer errechnet wird, werden ungenutzte Grundstücke daher relativ moderat belastet. Städtebauliche Ziele werden somit kaum durch das Mietwertmodell unterstützt.

Die Bodenwertsteuer hingegen belastet unter- und ungenutzte Grundstücke genauso wie optimal genutzte. Der Eigentümer hat somit einen Anreiz, sein Grundstück einer optimalen Nutzung zuzuführen.

Also: Bundesfinanzminister Scholz stellte somit am 15. November die Länderfinanzminister vor die Wahl zwischen Pest und Cholera:

  • Auf der einen Seite das oben dargestellte, von den Sozialdemokraten favorisierte Mietwertmodell, welches die gegenwärtigen Einheitswerte de facto nur aktualisiert und das gegenwärtige System fortführt.
  • Auf der anderen Seite das extrem ungerechte, aber von den Unionsparteien favorisierte Flächenmodell, das Werte vollkommen außer Acht lässt und im Verdacht der Verfassungswidrigkeit steht.

Bezeichnenderweise befand sich die Bodenwertsteuer nicht im Angebot des Finanzministers. Zeitungsmeldungen zufolge haben sich bislang nur vier von 16 Länderfinanzministern dem Mietwertmodell angeschlossen. Der sich abzeichnende Konflikt innerhalb der Koalition dürfte durchaus das Potenzial für eine neue Regierungskrise in sich tragen. Zumal die Zeit schon weit fortgeschritten ist, droht die Aussetzung der Grundsteuer – und damit der zweitwichtigsten Steuerquelle für die Kommunen -, wenn eine rasche Einigung nicht möglich ist.

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