Dirk Löhr

In einer vom Netzwerk Steuergerechtigkeit im Auftrag der Rosa Luxemburg Stiftung herausgegebenen Studie beziffern Trautvetter und Kern-Fehrenbach (2022) die durch die infolge des Ukrainekrieges erhöhten Energiepreise entstandenen rechnerischen Übergewinne. Diese betrügen 38 Milliarden Euro bei Öl und 25 Milliarden Euro für Gas für ein Jahr. Bei den Produzenten von Strom aus Kernkraft und erneuerbaren Energien entstünde ein Übergewinn von ca. 50 Mrd. Euro.

Die Idee einer Übergewinnsteuer zielt auf nichts anderes als die Abschöpfung der mittlerweile drastisch erhöhten Ressourcenrenten ab. Diese ergeben sich durch die zwischenzeitig gestiegenen Marktpreise von Öl und v.a. Erdgas infolge des Ukraine-Krieges. Gewinner sind hier u.a. die großen Mineralölkonzerne, die derzeit erhebliche Gewinne über ihr Fördergeschäft machen (Upstream-Geschäft). Teilweise profitieren hier auch die hiesigen großen Energieversorger, soweit diese als Verteiler nicht selbst die Energie einkaufen müssen. Allerdings ist – anders, als manch ein Politiker zunächst verlautbarte – auch der Strommarkt betroffen: Grund hierfür ist die sog. Merit Order, also die Einsatzreihenfolge der Kraftwerke. Die Grundversorgung erfolgt derzeit noch mit Grund- und Mittellastkraftwerken, die relativ geringe Grenzkosten, dafür aber hohe Fixkosten aufweisen. Typischerweise handelt es sich hierbei um Atom- oder (Braun-) Kohlekraftwerke. Für den Strompreis entscheidend sind aber die Grenzkosten desjenigen Anbieters, der die letzte nachgefragte Spitze auf dem Energiemarkt verkauft (Grenzanbieter). Diese arbeiten i.d.R. mit Spitzenlastkraftwerken, die oftmals Öl und Gas verfeuern. Profiteure des erhöhten Strompreises sind alle Produzenten mit geringeren Grenzkosten als die Grenzanbieter, darunter nicht zuletzt die Produzenten erneuerbarer Energien. Bei den Übergewinnen handelt es sich um nichts anderes als um ökonomische Renten, die den Energieproduzenten ohne weitere Leistung zufallen (windfall-profits).

Die Abschöpfung der ökonomischen Renten an der Quelle ist gegenwärtig nicht in der Diskussion. Hierzu müsste man über eine Besteuerung der Quelle als Objektsteuer die Aktiva der betreffenden Unternehmen belasten – dies würde einen tiefen Eingriff in die Eigentumsrechte und einen Fächer an steuerpolitischen Gesetzgebungsaktivitäten erfordern. Eine objekt- bzw. quellenbezogene Besteuerung der ökonomischen Renten könnte allerdings potenziell nach dem Ursprung des Übergewinns differenzieren.

Hierbei könnten allerdings nur diejenigen Übergewinne erfasst werden, die auch in Deutschland entstehen. Weil aber zumindest ein erheblicher Teil der Gewinne der Mineralölkonzerne im sog. Upstream-Geschäft mit den fossilen Energien, die im mittleren Osten oder in Afrika gefördert werden entsteht, könnte eine Abschöpfung an der Quelle nur durch die Förderstaaten erfolgen (Erhöhung der Konzessionsabgaben), kaum aber durch den deutschen Staat. Auch ein Zoll ist hier keine Lösung; dieser führt nicht zu einer Abschöpfung der ökonomischen Renten der Energiekonzerne, sondern zu einer zusätzlichen Verteuerung für den hiesigen Verbraucher. Will man die betreffenden Übergewinne also erfassen, müsste dies insoweit nachgelagert geschehen – die Gewinne der Unternehmen müssten hierfür herhalten.

Mit dem Jahressteuergesetz 2022 wurde tatsächlich eine Übergewinnsteuer beschlossen. Diese adressiert nun zunächst Unternehmen, die im Erdöl-, Erdgas-, Kohle- und Raffineriebereich tätig sind (Haufe 2022). Betroffen sind Unternehmen, die 75 Prozent ihres Umsatzes durch die in der Verordnung (EG) Nr. 1893/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates genannten Wirtschaftstätigkeiten in den Bereichen Extraktion, Bergbau, Erdölraffination oder Herstellung von Kokereierzeugnissen erzielen. Die Übergewinnsteuer wird für die Jahre 2022 und 2023 erhoben und beträgt 33 % des Teils des Gewinns, der um mehr als 20 % oberhalb des durchschnittlichen Gewinns der Jahre 2018 – 2021 liegt. Allerdings ist in der Diskussion, ob nicht auch sog. „intramarginale Anbieter“ auf dem Strommarkt mit einbezogen werden sollen. Derzeit erscheint es allerdings so, dass viele EU-Staaten über einen Strompreisdeckel nachdenken, der durch eine Übergewinnsteuer gegenfinanziert wird. Grundsätzlich wäre auch ein administrierter Höchstpreis denkbar, der eine ähnliche Wirkung wie die Abschöpfung der intramarginalen Renten durch eine Steuer hätte – allerdings sind auch investitionshemmende Wirkungen nicht ausgeschlossen.

Ein Problem der nun beschlossenen Übergewinnsteuer ist, dass hiermit auch Gewinne aus anderen Aktivitäten miterfasst werden. Unternehmen betreiben normalerweise ein ganzes Portfolio an Aktivitäten. So haben die besagten Mineralölkonzerne mittlerweile nahezu allesamt auch ein Standbein auf dem Gebiet der Erneuerbaren Energien. Zudem: „Kriegsgewinnler“ sind ja nicht nur die Mineralölkonzerne, sondern auch andere Unternehmen – man denke hier z.B. an Rüstung. Sofort kommt hier natürlich das Argument, dass angesichts der Aggression Russlands eine verstärkte Rüstungsproduktion angereizt werden müsse. Sind die einen Übergewinne gut, die anderen schlecht? Vieles sprich dafür, dass die Fütterung der Spitzenlastkraftwerke mit Öl und Gas ebenfalls eines Anreizes bedarf, wenn man diese als Brücke der Energiewende nicht verlieren will. Angesichts der notwendigen, aber nicht darstellbaren Speicherkapazitäten für Erneuerbare Energien ist dies – wie Hans-Werner Sinn (2022) in seiner Weihnachtsvorlesung 2022 eindrucksvoll gezeigt hat – nicht ratsam. Schließlich gibt es auch strukturelle Übergewinne, die durch monopolistische Marktmacht im Zusammenhang mit Netzeffekten (Amazon, Google & Co.) oder auf zweifelhafte Patente zurückzuführen sind (z.B. Monsanto, mittlerweile Bestandteil des Bayer-Konzerns). Es dürfte aber aus ordnungspolitischer Sicht keine gute Idee und rechtlich fragwürdig sein, wirtschaftliche Aktivitäten in „besser“ und „schlechter“ für die Gesellschaft zu klassifizieren und dementsprechend differenziert mit Ertragsteuern zu belegen. Hier ist man dabei, mit Ertragsteuern zu steuern – und zwar mit Ertragsteuern. Dies ist zwar rechtlich im Grundsatz durchaus möglich (§ 3 Abs. 1 AO). Grundsätzlich handelt es sich hierbei aber um eine Verletzung der Tinbergen-Regel, wonach verschiedene Zwecke (hier: Fiskalzweck, Umverteilungszweck, Umweltzweck) mit unterschiedlichen Instrumenten verfolgt werden sollen (Tinbergen 1952). Ertragsteuern sollten möglichst neutral sein.

Die ertragsteuerliche Erfassung der Übergewinne kann somit allenfalls eine zweitbeste Lösung sein, wenn die Erfassung der Renten an der Quelle nicht möglich ist. Dann aber sollten den o.a. Einwendungen soweit wie möglich der Wind aus den Segeln genommen werden. So sollte die Übergewinnbesteuerung nicht nur bestimmte Branchen treffen, sondern derselbe Maßstab für alle Unternehmen angelegt werden. Dies könnte mit einer grundlegenden Änderung der Unternehmensbesteuerung verknüpft werden.

Dabei empfiehlt es sich, Übergewinne als ökonomische Renten zu betrachten, die so in einem Gleichgewichtsmarkt nicht entstehen würden. Übergewinne gehen definitionsgemäß über die Normalverzinsung des Eigenkapitals hinaus.

Die Normalverzinsung enthält einerseits eine risikofreie Basisverzinsung – entspricht also insoweit der Rendite auf eine langlaufende Bundesanleihe. Diese risikofreie Basisverzinsung kann steuerfrei gestellt werden. Dies greift den alten Vorschlag der zinsbereinigten Einkommensteuer auf (vgl. Spengel et al. 2012). Hierdurch kann man auch eine größere Finanzierungsneutralität erreichen: Schließlich sind bislang Fremdfinanzierungskosten steuerlich abzugsfähig, Eigenkapitalkosten aber nicht, was die Finanzierung durch Eigenkapital diskriminiert.

Der vorliegende Vorschlag geht jedoch über denjenigen der zinsbereinigten Einkommensteuer hinaus: So sollten insbesondere die kalkulatorischen Risikokosten im Gewinn freigestellt werden, die eine „Selbstversicherung“ des Unternehmens darstellen. Die Höhe dieser Kosten unterscheidet sich von Branche zu Branche. Um diese zu identifizieren, könnte man sich an kapitalmarktorientierten Verfahren wie beispielsweise der Capital Asset Pricing-Theorie orientieren (CAPM; Sharpe 1964). Die kalkulatorische Risikoprämie wäre zusammen mit dem Basiszinssatz steuerfrei zu stellen. Es wäre daran zu denken, die Unternehmen zu verpflichten, die steuerbefreiten Risikokosten mit einer Ausschüttungssperre zu versehen bzw. in eine eigens zu bildende Rücklage einzustellen.

Würden also die kalkulatorische risikofreie Basisverzinsung und die branchenübliche Risikoprämie steuerfrei gestellt, würden nur Monopol- und Übergewinne über die Ertragsbesteuerung der Unternehmen abgeschöpft.

So weit, so gut – allerdings steckt wieder einmal der Teufel im Detail:

So muss definiert werden, worauf sich die steuerfreie „Normalverzinsung“ des Eigenkapitals überhaupt bezieht: Ist hier der Buchwert oder der Marktwert des Eigenkapitals maßgebend? Letzterer wäre bei der kapitalmarktbezogenen Identifikation (CAPM) die angemessene Größe, könnte zweifelsfrei nur bei börsengehandelten Gesellschaften halbwegs zutreffend ermittelt werden.

Es bliebe somit die Orientierung am Buchwert des Eigenkapitals, wenn man auf aufwändige Unternehmensbewertungen verzichten will. Dies kann bei allen Gewinneinkunftsarten geschehen, unabhängig von der Art der Gewinnermittlung – so auch bei Einnahmenüberschussrechnern (§ 4 Abs. 3 EStG). Der Preis für die Vereinfachung wären jedoch u.U. erhebliche Unschärfen bei der steuerlichen Erfassung des Übergewinns. Andererseits: Geht man davon aus, dass der Buchwert regelmäßig unterhalb des Marktwertes des Eigenkapitals liegt, würden v.a. Unternehmen mit einer hohen Marktkapitalisierung bei einer Orientierung am Buchwert des Eigenkapitals eine geringere Steuerfreistellung erhalten. Die Regelung würde also kleinere und mittlere Unternehmen begünstigen. Dies ist mit Blick auf die Vermutung, dass die größeren Unternehmen stärker von ökonomischen Renten profitieren sowie mit Blick auf die wettbewerblichen Effekte nicht negativ zu sehen.

Zu diskutieren ist weiter die Behandlung von kalkulatorischen Unternehmerlöhne bei Personenunternehmen. Auch hierbei handelt es sich um kalkulatorische Kosten, die einen Bestandteil des Gewinnes bilden. Auch diese Komponente müsste eigentlich steuerfrei gestellt werden, was über nach Unternehmensgröße differenzierte Freibeträge für geschäftsführende Gesellschafter erfolgen könnte. Andererseits würde dann die Systemgerechtigkeit der Besteuerung eine Erfassung dieser Beträge bei den Einkünften aus nicht selbstständiger Arbeit erfordern (§ 19 EStG). Daher ist ein Verzicht auf die Steuerbefreiung der kalkulatorischen Unternehmerlöhne bei Personenunternehmen wohl aus Vereinfachungsgründen sinnvoll.

All dies hört sich zunächst kompliziert an; tatsächlich ließe es sich aber mit überschaubarem Aufwand in das deutsche Steuerrecht integrieren.

Der Steuersatz, der auf die nicht steuerbefreiten Übergewinne angelegt wird, müsste einerseits deutlich höher als bei einer zinsbereinigten Einkommensteuer, andererseits deutlich geringer als 100% angesetzt werden, um eventuelle Innovationsanreize nicht zu unterdrücken (Wissenschaftlicher Rat beim BMF 2022). Es gibt nämlich eine Grauzone zwischen leistungsbezogenen Pionier- und Innovationsgewinnen sowie solche, die ohne Zutun der Unternehmen als „windfall profits“ anfallen. Um den Steuersatz festzulegen, bietet sich eine Orientierung an der Aufkommensneutralität an.

Die betreffenden Regelungen würden sich auch in der Gewerbesteuer niederschlagen, da diese an der einkommensteuerlichen bzw. körperschaftsteuerlichen Gewinnermittlung anknüpft. Die Konsequenz wären möglicherweise erhebliche Einnahmeverschiebungen bei den Kommunen, was die politische Durchsetzung des Vorschlags nicht leichter macht.

Von den betreffenden Regelungen wären nur unbeschränkt steuerpflichtige Unternehmen betroffen. Das größere Problem stellen aber die beschränkt steuerpflichtigen Unternehmen dar – darunter die großen Mineralölkonzerne. Bei der Besteuerung von Dividenden und Zinsen gilt international das Wohnsitzlandprinzip, bei der Besteuerung der Unternehmensgewinne hingegen das Quellenlandprinzip. Weil die „Quelle“ speziell der Übergewinne der Mineralölkonzerne aber die Ressourcenrenten sind, die zu einem hohen Teil im ausländischen Upstreamgeschäft entstehen, dürfte der Übergewinn, auf den eine steuerliche Zugriffsmöglichkeit des deutschen Staates besteht, deutlich geringer als der von Trautvetter und Kern-Fehrenbach rechnerisch ermittelte rechnerische Übergewinn sein (s. oben). Wollte man das ändern, müssten wohl zahlreiche Grundprinzipien des internationalen Steuerrechts neu verhandelt werden, einschließlich der Doppelbesteuerungsabkommen.

Es wird deutlich, dass die Besteuerung der Übergewinne im Kontext einer Freistellung der kalkulatorischen branchenüblichen Normalverzinsung auf das Eigenkapital der Unternehmen zwar relativ gut in die gegenwärtige Steuerrechtsordnung integriert werden kann, aber dennoch keinesfalls ein einfaches Unterfangen ist. Die vorgeschlagene Freistellung der Normalverzinsung des Eigenkapitals wäre jedoch eine Möglichkeit, das Thema „Übergewinnbesteuerung“ unter Vermeidung von Kollateralschäden anzugehen. Längerfristig wäre jedoch die objektbezogene Abschöpfung der Übergewinne an der Quelle zielführender – beispielsweise über eine Bodenwertsteuer, marktgerechte Konzessions- und Fördergebühren, eine Reform der Regeln um geistige Eigentumsrechte etc. Dies bedeutet allerdings ein langes Bohren dicker politischer Bretter.

Literatur

Haufe (2022): Jahressteuergesetz 2022. Haufe New vom 20.12.2022. Online: https://www.haufe.de/steuern/gesetzgebung-politik/jahressteuergesetz-2022-jstg-2022_168_572028.html

H.-W. Sinn (2022): „Schwarze Schwäne – Krieg, Inflation und ein energiepolitischer Scherbenhaufen“, Weihnachtsvorlesung 2022. Online: https://www.youtube.com/watch?v=78ntekFBE4o

W. F. Sharpe (1964): Capital Asset Prices: A Theory of Market Equilibrium under Conditions of Risk. Journal of Finance 19, S. 425–442.

C. Spengel, K. Finke, J. H. Heckemeyer (2012): Konsequenzen einer zinsbereinigten Bemessungsgrundlage für die Steuerbelastung deutscher Unternehmen – Langversion. ZEW, Mannheim.

J. Tinbergen (1952): On the Theory of Economic Policy. Amsterdam (NL): North-Holland.

C. Trautvetter, D. Kern-Fehrenbach (2022): Kriegsgewinne besteuern – Ein Beitrag zur Debatte um Übergewinnsteuern. Berlin.

Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen (2022): Übergewinnsteuer. Gutachten 3/2022, Berlin.