Dirk Löhr

Es gab Widerstand, mit dem René Obermann, der damals noch amtierende Vorstandsvorsitzende der Deutschen Telekom, allerdings gerechnet hatte: Er wollte in den DSL-Verträgen eine Obergrenze für das enthaltene Datenvolumen festschreiben. Sobald diese erreicht wird, reduziert das Unternehmen die Geschwindigkeit des Breitbandanschlusses auf ein Minimum. „Vielsurfer“, die mehr Datenkapazität benötigen, sollen eben mehr zahlen. Allerdings benötigen auch Normalhaushalte in Zeiten von Streamingdiensten, Mediatheken oder internettauglichen Fernsehgeräten immer mehr Datenkapazität. Die Schnellsurfgrenze von 75 Gigabyte dürfte so rasch überschritten werden; bei den HD-Filmen neuester Generation kommt man demnächst sogar auf mehr als 100 Gigabyte. Würde man dann zurückgestuft, landet man bei einer Datenübertragungsrate wie in den 90er Jahren – oder man zahlt erheblich drauf. Zwischenzeitig ruderte die Telekom wieder ein Stück zurück. So will sie ein Tarif-Portfolio einführen, dass aus unlimitierten Flatrates und gedrosselten Volumen-Tarifen besteht. Vom Tisch ist die Sache also nicht. Der Grund für die geplante Drosselung – manche sprechen gar von der faktischen Abschaltung – des Internets sind Engpässe bei der Datenübertragung. Mit zunehmendem technischen Fortschritt und wachsendem Internetbezug wird der Datenhunger und damit die Engpassproblematik auf Dauer aber noch weiter zunehmen (Eikmann 2013).

Warum aber dieser Stau? Zwar ist der Datenverkehr gewachsen, die Netzkapazitäten haben allerdings mitgehalten. Insbesondere kann von einem Engpass im Backbone, dem aus Glasfaserkabeln und Knotenpunkten bestehenden Rückgrat des Telekommunikationsnetzes, keine Rede sein. Auch die Kosten für den Datentransport sind stetig gefallen, da einmal verlegte Kabel nur noch geringe Folgekosten durch Wartungsarbeiten verursachen. Der Engpass befindet sich vielmehr auf der Abfahrt von den Datenautobahnen (den Glasfasernetzen) hin zu den einzelnen Haushalten. Diese letzte Meile besteht aus Kupferkabeln, die zum überwiegenden Teil der Deutschen Telekom gehören. Finanziert wurde diese Infrastruktur mit Steuergeldern zu Zeiten des Staatsmonopols der Bundespost. Diese Kupferkabel sind grundsätzlich veraltet, wenngleich die Telekom mit beschränkten Mitteln nachrüstet. Mit beschränkten Mitteln, denn sie verdient gerade mit dem Engpass eine Menge Geld: Es handelt sich um mehrere Milliarden Euro im Jahr, indem sie anderen Anbietern die „Teilnehmeranschlussleitung“ vermietet. Die Telekom dürfte daher wenig Interesse haben, die letzte Meile des Netzes auszubauen und dem Ast, auf dem sie als privater Monopolist sitzt, abzusägen. Dieses Ausnutzen künstlich geschaffener Engpässe ist nämlich nichts anderes als eine ökonomische Rente, die durch eine private Monopolposition verursacht ist (Eikmann 2013).

Natürlich stellt nicht das gesamte Infrastrukturnetz ein natürliches Monopol dar, sondern nur bestimmte Teile davon. Monopolistische Engpässe bestehen v.a. auf der Verbindung zwischen der Verteilzentrale und dem Teilnehmeranschluss, der so genannten „letzten Meile“. Das Einziehen eines zweiten Telefonkabels auf der „letzten Meile“ wäre volkswirtschaftlich gesehen reine Ressourcenverschwendung, da sich das neue Kabel nicht vom bestehenden unterscheiden und jeder Teilnehmer stets nur eines davon nutzen würde. Auch aus betriebswirtschaftlicher Sicht wäre der Aufbau eines zweiten Kupferanschlussnetzes nicht sinnvoll, denn die Aussicht, diese Investition jemals zu amortisieren, wäre zum Vornherein gleich null.

Natürlich gehen die Interessen der Telekom dahin, das Monopol auf der letzten Meile aufrecht zu erhalten. So kann sie aus ihrer Monopolposition heraus gleich mehrfach abkassieren: Auf der einen Seite bei den Kunden, die neben ihrem Internetanschluss auch noch für zusätzliche Datenpakete und Zusatzangebote zahlen müssen. Auf der anderen Seite bei den Anbietern datenintensiver Dienste, die mit der Telekom eine kostenpflichtige Partnerschaft eingehen müssen, um ihre Angebote als sogenannte Managed Services vom begrenzten Datenvolumen auszunehmen (Eikmann 2013). Auch aufgrund dieses Monopols steht Deutschland bei der Dateninfrastruktur im internationalen Vergleich eher schlecht da: Kein Breitband, sondern Schmalspur auf der ganzen Linie (o.V. 2014).

Dennoch sehen Optimisten in der potentiellen Konkurrenz einen Hoffnungsschimmer. Denn das natürliche Monopol auf der „letzten Meile“ ist nicht unangreifbar. Mittlerweile gibt es alternative Anschlusstechnologien – beispielsweise in Form von Glasfaserkabeln, die, wenn sie sich auf breiter Linie durchsetzen, das natürliche Monopol des Kupferanschlussnetzes überwinden können. So betreibt bereits Google in den USA ein hochmodernes Glasfasernetz. Nicht unmöglich, dass der Konzern in die Lücke stößt, die sich in Deutschland auftut. Allerdings: Hat Google auch Interesse daran, die Peripherie (Mecklenburg-Vorpommern, den bayerischen Wald etc.) mit Glasfaserkabeln zu versorgen? Wahrscheinlich nein, denn das Investment rechnet sich unter den gegebenen Bedingungen nur in Agglomerationen. Die Konsequenz: Periphere Regionen dürften noch weiter von der Infrastruktur abgehängt werden – und v.a. für die Wirtschaft als Standort zunehmend an Attraktivität verlieren – wenn nicht die Investitionen in die Glasfasernetze subventioniert werden (Fischbach 2009).

Der Ausbau in die Peripherie kann allenfalls unter massiver Subventionierung durch die öffentliche Hand stattfinden. Und das Eigentum an der subventionierten Netzinfrastruktur soll dann bei wenigen großen Akteuren liegen? Wenn dies eintritt, ist die Glasfaser in privater Hand eine ausgesprochen problematische Angelegenheit: Mit der schier unerschöpflichen Bandbreite von mindestens 60 THz, die im Vergleich zu den 1 GHz eines Koaxkabels mehr als die 60 000-fache Übertragungskapazität bietet, schlägt der First Mover potenzielle Wettbewerber unweigerlich aus dem Feld. Die Duplizierung einer solch gewaltigen Kapazität ist etwa so sinnvoll wie der zweite Hauptbahnhof in einer Kleinstadt. Wie oben erwähnt, handelt es sich eben um ein „natürliches Monopol“. Dennoch besteht keinerlei Garantie, dass wenigstens die betreffenden privaten Monopolisten glücklich werden (s. unten).

Natürliche Monopole gehören in öffentliche Hand. Das ist nicht etwa eine sozialistische, sondern eine ur-liberale Forderung. Zwar wird immer wieder wird eingeworfen, der Staat könne hier nicht tätig werden, da er ansonsten die Innovationsdynamik ersticke. M.E. wird hier jedoch etwas verwechselt: Die Entwicklung der entsprechenden Technik ist sicherlich keine Aufgabe des Staates – genauso wenig wie die Providerdienste. Allerdings sollte die Installation einer Grundversorgung sehr wohl als Aufgabe der Daseinsvorsorge betrachtet werden (BBNA 2009) – und damit als eine Aufgabe der öffentlichen Hand. Die Befürchtung, Innovationen würden durch einen öffentlich vorangetriebenen Ausbau der Netzinfrastruktur gebremst, ist absurd. Das Legen von Kabeln und die Verwaltung der Infrastruktur hat wenig mit Innovation zu tun, wohl aber mit der Kontrolle über die Daten, deren Priorisierung im Falle von Engpässen und auch mit der Abschöpfung der ökonomischen Renten, die sich in diesem Falle ergeben. Inwieweit soll ein privater Mammutkonzern hier besser, kontrollierbarer und dem Gemeinwohl dienlicher sein als die öffentliche Hand? Das Internet ist ohnehin schon entgegen der Vorstellungen vieler Netzromantiker mittlerweile eine hoch zentralisierte Veranstaltung geworden, die von wenigen großen Akteuren beherrscht wird. Diese definieren auch die Filter, welche im Falle eines Engpasses im Netz die Daten priorisiert weiterleiten – im Wesentlichen ohne demokratische und rechtsstaatliche Aufsicht und Kontrolle. Dies schafft weitgehend unkontrollierte Macht in privater Hand – ein Aspekt, bei dem eigentlich bei jedem Ordnungspolitiker die Alarmglocken klingeln müssten. Macht muss monopolisiert werden – aber nicht in privaten Händen, sondern – von der Öffentlichkeit kontrolliert – beim Staat (ein Anliegen, das bereits Oppenheimer und die Ordoliberalen sehr beschäftigte). So ist der Staat beim Ausbau des Glasfasernetzes durchaus gefordert.

Wenn aber Private weitere Anstrengungen unternehmen, technische Alternativen zu entwickeln und das natürliche Monopol durch Substitute zu schwächen – umso besser. Aber: Egal ob die Datenübertragung via Funk oder physische Leitungen erfolgt: Die öffentliche Hand sollte nicht vergessen, dass immer „Land“ im klassisch-ökonomischen Sinne genutzt wird und daher marktgerechte Konzessionsabgaben verlangen, welche die ökonomischen Renten der Netzbetreiber abschöpfen. Die vertikale Integration von Telekommunikationsunternehmen (Netz und Betrieb unter einem Dach) ist nicht zuletzt deswegen verführerisch, weil dies derzeit größtenteils unterlassen wird und den Unternehmen physischen Grundlagen für die Netzinfrastruktur weitgehend unentgeltlich überlassen werden – am Ende auf Kosten des Steuerzahlers. Nicht zuletzt dies trägt auch zur Entstehung marktmächtiger Unternehmen bei – und Marktmacht ist ein wesentlicher Teil des Problems auf den betreffenden Märkten (s. die Debatte um den „Open Access“).

Ein weiteres prominentes Gegenargument gegen das Engagement der öffentlichen Hand beim Breitbandausbau zieht ebenfalls nicht: Der Mangel an finanziellen Mitteln. Bessere Datenwege auf der letzten Meile reduzieren nämlich die Transportkosten (der Daten). Genauso, wie ausgebaute Straßen die Bodenrenten und Bodenwerte abgelegener Standorte steigen lassen können, ist dies auch bei ausgebauten Datenwegen der Fall – die Nutzer rücken zusammen. Die eingesparten Transportkosten schlagen sich in höheren Bodenrenten und Bodenwerten nieder (von Bedeutung sind hier nur die Kosten der Investitionsinfrastruktur, nicht die Grenzkosten der Übertragung der Daten). Wie in diesem Blog immer wieder und auch weiter oben in diesem Beitrag erwähnt: Solange diese Renten von den privaten Grundstückseigentümern kassiert werden können, dürfte – ohne Subventionierung durch die Allgemeinheit – auch die Lust privater Konzerne, in den Ausbau der letzten Meile zu investieren, gering sein (o.V. 2009). So waren auch in der Vergangenheit die privaten Netzbetreiber nicht die großen Nutznießer des Internetbooms (Fischbach 2009). Würde man hingegen die Grundstückseigentümer – als diejenigen, die den Vorteil des Ausbaus über höhere Grundstückswerte einstreichen – auch zur Finanzierung heranziehen, ließe sich der Ausbau jedoch bequem stemmen. Allerdings: Die Privatisierung dieser ökonomischen Renten ist in unserer Gesellschaft eine heilige Kuh – aber eben kein Naturgesetz. Dem Verfasser dieses Beitrags ist ein monopolistischer Engpass in öffentlicher Hand – wenn er denn gesellschaftlich kontrolliert wird – wesentlich lieber als einer, der sich unkontrolliert in der Hand marktmächtiger Akteure befindet.

Die modernen Zeiten haben allen Unkenrufen zum Trotz einige zentrale alte ökonomische Gesetze nicht außer Kraft gesetzt. Dazu gehört, dass sich natürliche Monopole in öffentlicher Hand befinden sollten (Fischbach 2009). Allerdings darf der Staat dabei nicht in die falschen Hände geraten bzw. muss diesen entrissen werden (s. den Beitrag zu Franz Oppenheimer in diesem Blog). Derzeit haben bei den Verhandlungen mit der Bundesnetzagentur vor allem gut organisierte und mächtige Wirtschaftsinteressen das Wort – das ist entschieden die falsche Richtung. Ein weiterer wunder Punkt ist die Trennung von Netz und Betrieb. Der Staat sollte lediglich die Basisnetzinfrastruktur bereitstellen und über Konzessionsabgaben die ökonomischen Vorteile privater Netzbetreiber abschöpfen. Das Betreiben von Providerdiensten ist hingegen Sache der Privaten. Damit wären schon wesentliche Schritte zur Entflechtung getan, ohne dass es des Regulierungsdickichts bedürfte, das sich derzeit im Rahmen der Politik der Bundesnetzagentur abzeichnet. Erst über ein offen erreichbares, diskriminierungsfreies Netz lässt sich der Wettbewerb einer Vielzahl von Anbietern gegenüber dem Endkunden überhaupt einrichten.

Literatur:

BBNA (2009): Breitbandversorgung als kommunale Daseinsvorsorge. Online: http://www.breitband-neckaralb.de/index.php?id=15&tx_ttnews%5Btt_news%5D=7&cHash=0e63392ad279b54702778369e21caa16

Eikmann, J. (2013): Das erdrosselte Internet, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, Juni. Online: https://www.blaetter.de/archiv/jahrgaenge/2013/juni/telekom-das-erdrosselte-internet%20%20

Fischbach, R. (2009): Internet: Zensur, technische Kontrolle und Verwertungsinteressen, in: Bisky, L. et al. (Hrsg.): Medien – Macht – Demokratie – Neue Perspektiven, Berlin, S. 109-133.

o.V. (2013): IPv6-Rat: Subventionen nur für IPv6-Breitband-Internet, heise-online. Online: http://www.heise.de/netze/meldung/IPv6-Rat-Subventionen-nur-fuer-IPv6-Breitband-Internet-199533.html

o.V. (2014): Breitbandanschlüsse in Deutschland mangelhaft. Online: http://www.macerkopf.de/2014/01/30/breitbandanschluesse-in-deutschland-mangelhaft/