Das Scheitern der Bodenprivatisierung –

Zum überfälligen Kurswechsel in der Entwicklungspolitik

(der Beitrag erscheint in leicht veränderter Fassung in S. Helfrich, D. Bollier, Fülle organisieren – Gemeingüter. Jenseits von Markt und Staat, tbd, vor. 2012)

Dirk Löhr

1.    Die andere Globalisierung

Wird von „Globalisierung“ gesprochen, wandern die Assoziationen unweigerlich zum Bereich der ausschweifenden und von der Realwirtschaft abhebenden Finanzmärkte. Weniger im öffentlichen Bewusstsein ist die Globalisierung präsent, die sich über eine Vereinheitlichung bestimmter Institutionen über den gesamten Erdball vollzieht. Konkret geht es um die Institution des Privateigentums und Strategien der Privatisierung. Die treibenden Kräfte dieser Entwicklung sind neben den „üblichen Verdächtigen“ (IWF, Weltbank und WTO) auch die Träger der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) v.a. aus westlichen Staaten.

Die Idee: Durch die Formalisierung, Spezifizierung (Präzisierung der Rechtsbündel) und Individualisierung der Eigentumstitel sollen Landkonflikte gemindert, die Effizienz der (Land-) Märkte erhöht, Sicherheit hinsichtlich der Landrechte (tenure security) hergestellt und Zugang zu Krediten ermöglicht werden. Man unterstellt dabei eine Weiterentwicklung der Eigentumsrechte weg von nicht formalisierten und gemeinschaftlichen Formen hin zu Privateigentum (Evolutionäre Theorie der Landrechte, Platteau 1996). Damit werden jedoch gleichsam andere Formen als das Privateigentum als „minderwertige Vorstufen“ qualifiziert.

Die Privatisierungskampagne der nationalen und internationalen EZ blieb nicht ohne Kritik. Allen voran NGOs (z.B. Menschenrechts- und Umweltorganisationen) wenden ein, dass Privateigentum an Grund und Boden ja Ausschlussmöglichkeiten bedeutet, die v.a. die ökonomisch und sozial Schwachen treffen. Verlust der Lebensgrundlagen, Zwangsvertreibungen und Zwangsumsiedlungen sind nur einige Diskussionspunkte (z.B. LICADHO 2009). Ein besonderer Dorn im Auge ist der quasi totalitäre Geltungsanspruch, der kaum Raum für andersartige Institutionen als Privateigentum vorsieht. Dies betrifft v.a. auch die Commons, die seit jeher die Sicherung des Zugangs zu Land regelten.

Die Kritik wird innerhalb der EZ zwar zunehmend zur Kenntnis genommen. Sucht man im „Institutionenshop“ jedoch nach konzeptionellen Alternativen, so wird man bislang kaum fündig.

2.    Anatomie der Eigentumsrechte

Wieso eigentlich diese Fixierung auf das Privateigentum? Aus juristischer Sicht gewähren Eigentumsrechte v.a. die Möglichkeit, andere Personen von der Einwirkung auf einen Gegenstand auszuschließen. Weiter kann man grundsätzlich mit Gegenständen im Eigentum machen, was man will. All dies unterlag jedoch bei Grund und Boden von jeher starken Einschränkungen durch das öffentliche Recht (z.B. Baurecht). Aus ökonomischer Perspektive kann Eigentum als ein Bündel von mehreren Teilrechten gesehen werden, welches das Recht auf Nutzung (usus), auf Fruchtziehung (usus fructus), auf Veränderung (abusus) und auf Veräußerung (ius abutendi) umfasst. Das Privatisierungsdogma wurde nun v.a. von der aus den USA stammenden Property-Rights-Schule vorangetrieben (Demsetz 1967). Die Property-Rights-Theoretiker betonen, dass v.a. das Nutzungs- und das Fruchtziehungsrecht sowie das Veräußerungsrecht gekoppelt und abgesichert werden müssten; nur so würden Investitionen (Anpflanzungen, Gebäude etc. – die sog. „Improvements“) stimuliert. Über Eigentumsrechte lassen sich denjenigen Personen, welche die Kosten für die Investitionen aufbringen, auch die Erträge zuweisen (Feder / Feeny 1991). So sollen u.a. Übernutzungserscheinungen vermieden werden, wie sie Hardin (1968) mit seiner „Tragedy of the Commons“ beschrieb. Abgesehen von der verwirrenden Fehletikettierung (Hardin beschrieb tatsächlich eine Tragödie des Open Access; demgegenüber zeichnen sich Commons durch Zugangsregulierung aus) klingt dies zunächst durchaus einleuchtend. Allerdings wird ein wichtiger Aspekt in der einschlägigen Literatur regelmäßig unterschlagen: Das Fruchtziehungs- und Veräußerungsrecht umfasst  bei Grund und Boden eben nicht nur die Früchte aus den „Improvements“. Der allergrößte Teil des Bodenwertes erklärt sich vielmehr aus Lagevorteilen, Vorteilen in der Bewirtschaftungsintensität oder auch Qualitätsvorteilen gegenüber Flächen, die gerade noch kostendeckend bewirtschaftet werden können – also aus sog. „Differentialrenten“. Oftmals sind diese Vorteile rein zufallsbedingt (z.B. Lage, Bodenqualität), in den meisten Fällen werden Bodenwerte jedoch von der Gemeinschaft geschaffen (z.B. durch Umplanungen oder Investitionen in Infrastruktur, die sich auf die Lage von Grundstücken auswirkt). Die betreffenden Kosten werden zu einem großen Teil ebenfalls von der Gemeinschaft getragen (z.B. Planungskosten, Kosten der äußeren Erschließung oder der Verzicht auf Alternativen wie öffentliche Räume etc.). Im Gegensatz zu den „Improvements“ fallen also beim Privateigentum am eigentlichen Boden die Nutzen (Privatisierung der Bodenrenten- und der Bodenwertzuwächse) und die Kosten (auf die Gemeinschaft abgewälzte Kosten der Planung, von Teilen der Infrastruktur, entgangene Nutzen aus Projektalternativen) auseinander. Das Auseinanderfallen von Nutzen und Kosten ist der Treiber für eine Vielzahl gravierender Fehlentwicklungen wie Land Grabbing und Rent Seeking (dies nicht nur in Ländern der Dritten Welt, Löhr 2010).

Das bisher gezeichnete Bild ist allerdings unvollständig. In Entwicklungsländern findet man häufig einen Dualismus zwischen Privateigentum und staatlichem Eigentum vor. Hinsichtlich des staatlichen Eigentums ist sorgfältig zu unterscheiden:

–       Einerseits soll der Zugang zu Schutzgebieten geregelt werden, bei denen es sich z.T. um ehemalige Commons handelt, die im Zuge der Formalisierung des Landrechtes diesen Charakter vorloren (Beispiel Kambodscha: State Public Land). Allerdings besitzt der Staat oftmals nicht die Kapazität, um den Zugang tatsächlich wirksam zu kontrollieren.

–       Andererseits handelt es sich um Konzessionen, die zumeist an Privatunternehmen zum Zwecke der wirtschaftlichen Ausbeutung vergeben werden (Beispiel Kambodscha: Economic Land Concessions auf State Private Land). Obwohl formell Staatseigentum, tragen sie in ökonomischer Hinsicht nahezu sämtliche relevanten Merkmale von Privateigentum (usus, usus fructus, ius abutendi). Sogar das abusus-Recht ist oftmals faktisch in privater Hand, wenn Schutzgesetze (z.B. den Wald betreffend) von den Inhabern der betreffenden Konzessionen ignoriert werden und der Staat dies faktisch toleriert. Juristisch stellen solche Konzessionen in manchen Fällen die Vorstufe zum Privateigentum dar. Im Unterschied zu Privateigentum werden die betreffenden Konzessionen jedoch nicht über den Marktpreis, sondern über den Staat zugewiesen – oftmals im Rahmen einer intransparenten, manchmal politische Günstlinge bevorzugenden Vergabe. Anders als bei Privateigentum müssen (abgesehen von den häufig fälligen Schmiergeldern) keine Anschaffungskosten entrichtet werden; die Konzessionsgebühren sind oftmals lachhaft niedrig, der Privilegiencharakter ist offensichtlich.

3.    Die Walze der „Privatisierung“ rollt

 a.    Rent Seeking und State Capture

Derartige Institutionen, die die Privatisierung von Bodenrenten und Bodenwertzuwächsen auf Kosten der Gemeinschaft zulassen, verführen zu Rent-Seeking. Der Staat wird von Landspekulanten und Landgrabbern vereinnahmt – häufig auch durch Vertreter dieser Gruppen verkörpert. Die sozialen Folgen von Landspekulation und Landgrabbing sind aber häufig Deprivation und Landkonzentration, weswegen die Privatisierungsagenda als ein Aneignungsmechanismus der Elite wahrgenommen wird. Weil diese politische Agenda in der Bevölkerung wenig Rückhalt findet, kann sie nur über eine – auf Kosten der Gewaltenteilung – gestärkte Exekutive und einen – auf Kosten der unteren Ebenen – gestärkten Zentralstaat durchgesetzt werden. Die EZ gebärdet sich an dieser Stelle schizophren, wenn sie einerseits „Good Governance“ fördert und fordert, andererseits jedoch Freibriefe für Rent-Seeking (Privateigentum an Grund und Boden) institutionalisiert.

Die EZ versteht sich nämlich häufig als Exporteur des Produkts „private Landtitel“ – also eines Produkts, das schon im heimischen Kontext nicht richtig funktioniert. Ungenutzte und unterausgenutzte Grundstücke, Zersiedelung, systematische Schieflagen bei planerischen Abwägungen zugunsten einflussreicher Investoren etc. sind nur einige Punkte aus einer langen Liste von Fehlleistungen der westlichen Blaupause im heimischen Kontext (Löhr 2010). Allerdings unterbinden in den westlichen Staaten eine gefestigte Gewaltenteilung und Rechtsstaatlichkeit Auswüchse. Dies ist jedoch in den meisten Entwicklungsländern mit ihrer charakteristischerweise schwachen Governance nicht der Fall. Diese Unterschiede im institutionellen Umfeld verkennen de Soto (2000) und seine Applikanten aus der EZ, wenn sie die Zielländer mit dem angeblichen Erfolgsmodell aus dem Westen „beglücken“.

b.    One size fits all?

Formalisiertes Privateigentum an Grund und Boden ermöglicht die private Aneignung von Bodenwert und Bodenrente. Oftmals wirkt dabei allein schon das Verfahren der Formalisierung (egal ob von Privateigentum oder der Konzessionierung von Staatseigentum) diskriminierend: Die Elite kann mit der neuen Klaviatur gut umgehen, sie hat Zugang zu juristischer Beratung und Beziehungen zu den staatlichen Entscheidungsträgern. Hingegen weiß die – oftmals wenig oder gar nicht alphabetisierte – Landbevölkerung nicht, wie ihr geschieht, wenn plötzlich Landtitel (sei es über Konzessionen, sei es über Privateigentum) geltend gemacht werden. Auch und gerade Commons, die herkömmlicherweise durch nicht formalisiertes Recht geregelt wurden, werden häufig auf diese Weise angegriffen. Mangels Verständnis der Prozedur, ohne finanzielle Mittel und politische Kontakte haben die Betroffenen zumeist keine Möglichkeit, ihre – oftmals sehr alten – Ansprüche zu verteidigen. Nun basiert das Recht grundsätzlich auf gegenseitiger Anerkennung; ohne diese hat es keine Legitimation. Mangels allgemeiner Anerkennung des formalisierten, zu Deprivation der „Schwachen“ führenden Rechts findet oft ein Aufeinanderprallen zwischen dem Recht der Gewinner (formalisiertes Recht) und dem Recht der Verlierer (traditionelles Gewohnheitsrecht, über das auch Commons geregelt werden) statt. Viele Staaten rutschen durch das Aufeinanderprallen der Rechtssysteme in einen Zustand der de-facto-Anarchie. Dies kann in einen Zustand des „de-facto Open Access“ münden. Die Folge ist möglicherweise eine „Tragedy of Anticommons“ (Fitzpatrick 2006), die in der Degradierung der ehemals über Gewohnheitsrecht und / oder Commons-Regimes nachhaltig bewirtschafteten natürlichen Ressourcen zum Ausdruck kommt.

c.    Ökonomische und soziale Folgen

So verwundert es nicht, dass in vielen Fällen die Ergebnisse der Privatisierung hinter den Erwartungen zurückbleiben. Land wandert keinesfalls zum „besten Wirt“ (wie ursprünglich erwartet), sondern in die Hände von Spekulanten (Folge: das Land bleibt ungenutzt), bestenfalls noch in diejenigen von Agribusiness-Unternehmen – also zu zahlungskräftigen Gruppen. Lebens- und Wirtschaftsformen mit geringer Zahlungsfähigkeit müssen weichen. Die Vielgestaltigkeit, die für einen gesunden sozialen und wirtschaftlichen Organismus essentiell ist, wird reduziert. Die Kapitulation traditioneller Wirtschafts- und Lebensformen geht häufig mit Migration in die Städte (Verslumung) oder in periphere Regionen einher. Das Eindringen der Vertriebenen in die Peripherie bei Abwesenheit wirksamer Zugangskontrollen führt dann oft zu einer weiteren Degradierung natürlicher Ressourcen, die ehemals Commons-Charakter hatten (z.B. in Kambodscha in der Provinz Pailin deutlich sichtbar).

Soweit wirtschaftliche Konzessionen erteilt werden, erfolgt die Zuweisung oftmals über den Zentralstaat. Die regionale oder lokale Ebene wird meistens nicht konsultiert. Nicht selten werden eigentlich vorgeschriebene Assessments über die sozialen und umweltbezogenen Auswirkungen entweder gar nicht oder nur unzureichend durchgeführt. Die Konsequenz sind u.a. oftmals überlappende Landrechte. Die Inhaber der Konzession versuchen in vielen Fällen nicht, derartige Streitigkeit im Einvernehmen mit der betroffenen Bevölkerung zu lösen, sondern wenden sich an den Zentralstaat, der ihnen die betreffende Konzession ja erteilt hat. Nicht selten werden dann derartige Landkonflikte über den Einsatz von Polizei oder Militär „bereinigt“. Die der Lebensgrundlage beraubten Menschen reihen sich in den Strom der landlosen Migranten ein.

Die Konsequenzen der geschilderten Entwicklung sind Landarmut, Landlosigkeit und eine immer stärkere Konzentration von Landeigentum.

4.    Paradigmenwechsel in der Entwicklungspolitik

Angesichts des Desasters, das die Privatisierungsagenda in vielen Entwicklungsländern zurückgelassen hat, sind mittlerweile sogar dessen Befürworter spürbar zurückhaltend geworden (z.B. Deininger / Binswanger 1999). Allerdings ergeht man sich in ad hoc-Modifikationen (z.B. Forderungen nach Einzelfallbetrachtung) des Privatisierungsparadigmas, ohne dass dieses bislang grundsätzlich infrage gestellt wird. M.E. sind für einen solchen Paradigmenwechsel die folgenden Aspekte konstitutiv:

a. Rent seeking muss verunmöglicht werden. Konkret heißt dies, dass die Bodenrente und die Bodenwertzuwächse so weit wie möglich zugunsten der Gemeinschaft abgeschöpft werden müssen (Entkapitalisierung des Bodens). Dies kann durch eine intelligente Ausgestaltung des Leasing- oder Grundsteuersystems geschehen. Soweit man aus finanziellen Gründen auf öffentlich-private Partnerschaften bei der Landentwicklung (z.B. Infrastruktur) angewiesen ist, sollte die Kompensation der Privaten nicht durch „Value Capture“, sondern als Kostenerstattung im Rahmen  transparenter Verträge erfolgen. Klar ist, dass diese Forderung in Ländern, deren politischen Entscheidungsträger mit Großgrundbesitz und Developern eng verbunden sind, nicht einfach durchzusetzen ist.

b. Eine neutrale Planung muss Raum für eine Vielgestaltigkeit von Lebens- und Wirtschaftsformen gewährleisten. Dies betrifft auch und gerade Formen mit geringer Zahlungsfähigkeit, die jedoch für den Zusammenhalt des sozialen und die Funktionsfähigkeit des ökologischen Systems von unschätzbarer Bedeutung sein können. In diesem Kontext ist ein Nebeneinander von formalisiertem Recht und Customary Rights anzustreben. Dies kann beispielsweise über die Vergabe von kollektiven Landtiteln für Gemeinschaften unterstützt werden, in denen traditionelles Recht Anwendung findet. Soweit freiwillig und auf dem Boden der Verfassung, sollte dies respektiert werden. (Indigene) Gemeinschaften könnten so ihre traditionellen Rechtsordnungen fortführen, traditionelle Commons weiterhin über informelles Gewohnheitsrecht geregelt werden. Rechtsbeziehungen zu Außenstehenden sollten allerdings über das formalisierte Recht abgewickelt werden. Soweit die betreffenden Gemeinschaften nicht erwerbswirtschaftlich orientiert (kommerzielle Landwirtschaft) bzw. in den Markt integriert sind, sollten sie auch von Leasinggebühren, Grundsteuern etc. freigestellt werden.

c. Damit der Staat eine neutrale Planung gewährleisten und Raum für Formen jenseits der kapitalistischen Verwertungslogik bereitstellen kann, muss er möglichst frei von der Einflussnahme von Sonderinteressen gehalten werden. Die oben angesprochenen Maßnahmen zur Dekapitalisierung reichen hierzu alleine nicht aus. Vielmehr sollte die Verflechtung von privaten Sonderinteressen und staatlichen Institutionen kriminalisiert werden. Allerdings sind die westlichen Staaten als Träger der EZ diesbezüglich ausgesprochen schlechte Vorbilder.

d. Ebenso sollte der Staat subsidiär ausgestaltet werden. Menschen müssen Mitspracherechte über die Belange bekommen, die sie angehen. Fehlentwicklungen kann so vorgebeugt werden. Die Dezentralisierung der Macht ist freilich das Gegenteil dessen, was sich die Staatslenker in den Zielländern wünschen.

Um die dargestellte Agenda zu verfolgen, muss die EZ hart gegen den Wind segeln. Dennoch ist es an der Zeit, den Kompass zu adjustieren. Es geht dabei nicht darum, den hier beschriebenen Kurs exakt einzuhalten. Allerdings sollten neue Routen befahren werden, die nicht so weit vom Ziel wegführen wie bisher.

Literatur:

Deininger, K. / Binswanger, H. (1999): “The Evolution of the World Bank’s Land Policy: Principles, Experience, and Future Challenges”, World Bank Research Observer, 14(2), 247–76.

Demsetz, H. (1967): Toward a theory of property rights. The American Economic Review 57 (2), S. 347-359.

Feder, G. / Feeny, D. (1991): Land tenure and property rights: Theory and implications for development policy. The World Bank Economic Review, Vol. 5, Nr.  1, S. 135-153.

Fitzpatrick, D. (2006): Evolution and Chaos in Property Rights Systems: The Third World Tragedy of Contested Access, The Yale Law Journal 115, S. 996-1048.

De Soto, H. (2000): The Mystery of Capital, Bantam Press / Random House, London.

Hardin, G. (1968): The Tragedy of the Commons, Science (Vol. 162), Nr. 3859, S. 1243-1248.

LICADHO (2009): Land grabbing and poverty in Cambodia: The Myth of Development, Phnom Penh.

Löhr, D. (2010): The Driving Forces of Land Conversion – Towards a financial framework for better land use policy, Land Tenure Journal (FAO), Juni, S. 61-89.

Platteau, J.-P. (1996): The evolutionary theory of land rights as applied to Sub-Saharan Africa: a critical assessment. Development and Change 27, S. 29-86.