Ökonomische Rente und ressourcenbasiertes Grundeinkommen

Dirk Löhr

Bei ökonomischen Renten handelt sich um Einkommen, denen keine Aufwendungen gegenüberstehen. Die Eigentümer von Grund und Boden beziehen eine Bodenrente aufgrund von Standortvorteilen, die Eigentümer anderer natürlicher Ressourcen und Rohstoffe aufgrund von Kostenvorteilen bei der Förderung und die Eigentümer eines Funk- oder Schienennetzes oder von Patenten aufgrund ihrer Monopolposition. Die Aufzählung könnte fortgesetzt werden. Gemeinsam ist all diesen Gegenständen, dass der marktwirtschaftliche Wettbewerb nicht greift. Wenn sich z.B. mehr Nachfrage auf den Boden richtet, kann dieser nicht beliebig vermehr oder ersetzt werden. Es steigen nur die Renten und Werte – die privaten Eigentümer freuen sich.

Wenn den Eigentümern dieser Assets auch keine Aufwendungen entstehen – so gibt es doch nichts umsonst. Ohne die öffentlich finanzierte Infrastruktur etc. ist Grund und Boden nichts wert, ohne das öffentlich finanzierte (Hoch-) Schulwesen gäbe es keine Patente etc. Die Inwertsetzung wird also meist öffentlich getragen.

Und schließlich: Der Eigentümer von Grund und Boden muss dieses nicht bebauen, der Eigentümer eines Netzes muss seinen Konkurrenten keinen Zugang gewähren (zumindest nicht, wenn keine entsprechende Regulierung existiert), der Inhaber eines Patentes muss dieses nicht verwerten. All diese Assets können zum Gegenstand wirtschaftlicher Blockaden gemacht werden. Die Inhaber der betreffenden Assets haben hierfür zumeist gute wirtschaftliche Gründe (i.d.R. Wertsteigerungen) – und die Einkommensausfälle tragen nicht sie, sondern andere.

Ein wunderbares System: Der Nutzen aus all den genannten Monopolen wird von starken, gut organisierten Spielern eingesackt, die ein inniges Verhältnis zu den politischen Entscheidungsträgern pflegen. Die Kosten werden auf schlecht organisierte Gruppen abgewälzt. Die am schlechtesten organisierte Gruppe ist dabei die Allgemeinheit. Dies ist das Grundgesetz der Rentenökonomie.

Genau genommen zahlt die Allgemeinheit zunächst einmal doppelt:

– In Höhe der ökonomischen Renten, die mit mehr als 200 Mrd. Euro pro Jahr (2010) ungefähr der Zinsbelastung in der Wirtschaft entsprechen.

– In Gestalt der Kosten für die Inwertsetzung der kritischen Assets, die v.a. über Lohn- und Mehrwertsteuer sowie eine Reihe von Bagatellsteuern die Öffentlichkeit diffus belastet. Während Renten und Zinsen mit zusammen rund 420 Mrd. Euro pro Jahr (2010) mehr als 23 % des Volkseinkommens ausmachen, tragen die Bezieher dieser leistungslosen Einkünfte nur rd. 5 % zur Finanzierung des Gemeinwesens bei.

Hinzu kommen noch mittelbare Kosten:

– Die Steuerbelastung führt zu Entmutigungseffekten (ökonomischen Zusatzlasten). Diese werden unterschiedlich hoch eingeschätzt, können jedoch bis zu 50 Mrd. Euro jährlich betragen.

– Über die Verzichtskosten, die wegen des mangelnden Zugangs zu Standorten, geistigen Eigentumsrechten, Ressourcen etc. entstehen, kann nur spekuliert werden.

Nutzen und Kosten sind bei den genannten Monopolen entkoppelt. Funktionieren kann diese Entkoppung aber nur über eine gemeinhin gepriesene Institution: Den Steuerstaat. Steuern sind – zumindest im deutschen Rechtsverständnis – nämlich als Abgaben definiert, denen kein Anspruch auf Gegenleistung gegenübersteht (§ 3 Abs. 1 Abgabenordnung). Der Steuerstaat ist also durch eine Entkopplung von Einnahmen und Ausgaben definiert. Werden Nutzen und Kosten entkoppelt, sind aber Marktversagen (externe Kosten) und auch Staatsversagen (leichtfertiger Umgang mit Steuergeldern etc.) die Folge; die Manifestationen dieser Fehlentwicklungen sind vielfältig.

Wie aber könnte man die ökonomischen Renten sinnvoll nutzen? Die Remedur ist im Grunde genommen einfach: Die ökonomische Rente, die durch Gemeinschaftsleistungen überhaupt erst entsteht, muss abgeschöpft und der Gemeinschaft zugeführt werden. So einfach dies auch klingen mag – so schwierig ist es umzusetzen: Erforderlich ist nämlich ein tiefer Eingriff in die Eigentumsrechte, eine Abschaffung von Privilegien. Und, wie Fred Harrison einmal bemerkte:“Our culture is dedicated to preserving the privatisation of rent“.Dennoch: Die Eigentumsrechte an allem, was der Mensch nicht geschaffen hat oder gemeinschaftlich in Wert gesetzt wurde (Boden, Ressourcen, Wasser, Wissen, Geld etc.) gehören in öffentliche Hand.Dies betrifft Wiege und Bahre des Wirtschaftens. Hingegen soll der Staat seine Finger von dem lassen, was der Mensch durch seine Anstrengungen geschaffen hat. Vor allem soll er sich aus den wirtschaftlichen Abläufen heraushalten.Durch die Abschöpfung der ökonomischen Renten können aber nicht nur Nutzen und Kosten wieder gekoppelt werden.Darüber hinaus besagt das in der Finanzwissenschaft weithin anerkannte „Henry George-Theorem“, dass die eingesammelten ökonomischen Renten zur Staatsfinanzierung ausreichen sollten. Dementsprechend wollte der amerikanische Bodenreformer Henry George die Finanzierung des Gemeinwesens auf die ökonomische Rente begründen und alle anderen Steuern abschaffen („Single Tax“).

Aber: Ergibt es wirklich Sinn, dass der Staat die gesamten ökonomischen Renten einbehält? Die ökonomischen Renten können auch als ein sozialer Überschuss (nicht im wohlfahrtsökonomischen Sinne) interpretiert werden. Der Bodeneigentümer bekommt ein Residuum, also alles, was übrig bleibt, nachdem Kapital und Arbeit bezahlt wurden. Mit anderen Monopolen verhält es sich ähnlich.

Meines Erachtens liegt es nahe, diesen sozialen Überschuss zu großen Teilen auszuschütten. Der Staat sollte nur die Beträge einbehalten, die für die Kernaufgaben: Bereitstellung von Planung, Infrastruktur (fixe Kosten von Krankenhäusern, Feuerwehr, Schulen, Universitäten, Schwimmhallen etc.) und Sicherheit notwendig sind. Die Ausschüttung des verbleibenden sozialen Netto-Überschusses läuft auf ein durch die ökonomische Rente finanziertes Grundeinkommen hinaus („ressourcenbasiertes Grundeinkommen“).

Aus dem ressourcenbasierten Grundeinkommen können die Bürger v.a. den Zugang zu staatlichen Leistungen finanzieren. Diese sollten nicht vollkommen frei zur Verfügung stehen, um Verschwendung zu vermeiden. Vielmehr fragt der Bürger die Leistungen bei Bedarf nach und zahlt einen marktgerechten Preis für die durch ihn verursachten Kosten (Gebühr als Grenzkosten-Preis; die fixen Kosten der Leistungsbereitstellung wären über die Renten abgedeckt). Umgekehrt würden die betreffenden staatlichen Leistungen dem Bürger nicht mehr hoheitlich und bedarfsunabhängig als Verwaltungsakt aufgedrückt.

Es besteht also – anders als im Steuerstaat – insoweit keine Subordination des Bürgers, sondern ein Leistungs-Gegenleistungs-Verhältnis („Abgaben-Mutialismus“). Die bedeutsamsten Gebühreneinnahmen  würde der Staat aber nicht durch Serviceleistungen erzielen, sondern durch die Vergabe von temporären Nutzungsrechten an Boden und anderen Monopolen. Privateigentum an Boden und anderen Ressourcen etc. würde nicht mehr in der heutigen Art existieren.

Dies ist ein wesentlicher Beitrag zur Ressourcengerechtigkeit: Nimmt ein Bürger beispielsweise in überdurchschnittlichem Ausmaß Leistungen und Ressourcen in Anspruch, zahlt er mehr an Nutzungsgebühren, als er durch das rentenfinanzierte Grundeinkommen wieder zurückerhält. Ist er ein Durchschnittsnutzer, halten sich Zahlung und Grundeinkommen ungefähr die Waage. Nimmt er die öffentlichen Leistungen in unterdurchschnittlichem Ausmaß in Anspruch, bekommt er über das Grundeinkommen mehr ausgezahlt, als er an Nutzungsgebühren eingezahlt hat.

Der hier propagierte Vorschlag des ressourcenbasierten Grundeinkommens steht u.a. demjenigen von Götz Werner diametral entgegen:  Das ressourcenbasierte Grundeinkommen schafft bewusst gerade kein neues leistungsloses Einkommen (also keine neue, diesmal steuerfinanzierte ökonomische Rente). Der einzelne Bürger trägt zur (Boden-) Rente bei – und bekommt als gleichberechtigter Teilhaber seinen Teil am sozialen Überschuss. Dieser fällt umso höher aus, je weniger er von den Gemeinschaftsgütern in Anspruch nimmt. Sein Anteil am sozialen Überschuss hängt also vom Nettobeitrag an die Gemeinschaft ab.

Man kommt so zu Größenordnung, die bei Weitem nicht existenzsichernd sind (und auch nicht sein sollen) – sie entsprechen eher den Dimensionen, die z.B. durch den Alaska Permanent Funds an die Bürger Alaskas ausgeschüttet werden. So wäre für Deutschland ein ressourcenbasiertes Grundeinkommen in Höhe von rd. 1.500 Euro pro Jahr darstellbar. Dies entspricht ca. 123 Mrd. Euro – ein Betrag, der ungefähr mit dem heutigen jährlichen Mehrwertsteueraufkommen korrespondiert. Dennoch könnte die Mehrwertsteuer komplett und der größte Teil der Einkommensteuer sowie der Bagatellsteuern abgeschafft werden.

Saldiert man Abgaben und Grundeinkommen, würden gerade die produktiv Tätigen und Familien mit Kindern eine immense Entlastung erfahren. Der Vorschlag von Götz Werner läuft hingegen auf eine massive Erhöhung der – regressiv wirkenden – Mehrwertsteuer hinaus. Die Steuermehrbelastung würde einen erheblichen Teil der Einkommens- und Verteilungswirkungen wieder kompensieren. Der Steuerstaat würde gestärkt.

Im Gegensatz zum Vorschlag von Götz Werner zielt das ressourcenbasierte Grundeinkommen nicht auf eine weitere Entkopplung von Einkommen und Aufwand ab, sondern auf eine stärkere Verbindung. Der die ökonomische Rente stützende Steuerstaat soll nicht gestärkt werden, sondern dorthin gebracht werden, wo er hingehört: Auf den Friedhof der Wirtschaftsgeschichte.

Mehr in: D. Löhr (2013), Prinzip Rentenökonomie: Wenn Eigentum zu Diebstahl wird, Marburg 2013. Online: http://www.metropolis-verlag.de/Prinzip-Rentenoekonomie/1013/book.do

Energiewende, Luxussanierungen und ressourcenbasiertes Grundeinkommen

Dirk Löhr

Das Szenario: Der Eigentümer eines abgehalfterten Mietwohnhauses in bevorzugter Wohnlage in Düsseldorf lässt von Februar bis Mai zunächst die alte Nachtspeicherheizung austauschen. Lärm, Dreck, die Heizungsmöglichkeiten sind eingeschränkt. Dennoch darf die Miete während der ersten drei Sanierungsmonate nicht gemindert werden. Im Juni ist Pause. Juli: Ein Gerüst wird aufgestellt, die Fassade wird gedämmt. Die Arbeiten dauern bis September an. Mietminderung: Wie schon bei der ersten Maßnahme Fehlanzeige, weil die Arbeiten wieder drei Monate nicht überschritten. Oktober: Pause. Im November werden die Fenster ausgetauscht.

Der Eigentümer darf elf Prozent der Modernisierungskosten auf die Jahresmiete schlagen und, wenn es nach der deutschen Bundesregierung geht, dürfen die Bewohner keine Mietminderung wegen der Zumutungen geltend machen. Das Gesetz soll im Herbst vom Bundestag verabschiedet werden. Ziel: Die Investitionsbereitschaft der Vermieter soll nicht gebremst werden, die Energiewende soll vorankommen. Das Problem: Luxussanierungen können v.a. in Ballungsräumen leicht als energetische Sanierungen „getarnt“ werden. Viele Altmieter werden sich die Mieten nicht mehr leisten können. Sie müssen weichen.

Szenenwechsel: Ein Grundstück in einem Eifeldorf. Viel Leerstand, ebenfalls heruntergekommene Häuser. Energetische Sanierungen findet man hier kaum. Es gibt keine Mieter, die die sanierungsbedingten Mieterhöhungen tragen könnten.
Machen wir ein Gedankenexperiment: Nehmen wir an, die Häuser in Düsseldorf und in der Eifel sind exakt von derselben Beschaffenheit. Gleich alt, gleich groß, gleich heruntergekommen. Auch die Grundstücke sind gleich groß. Wegen der Lagevorteile lässt sich – jedenfalls nach der Sanierung – dennoch in Düsseldorf ein Vielfaches der Miete in der Eifel erzielen. Diesen Unterschied bezeichnet man als „Bodenrente“. Neben Lagevorteilen können für die Bodenrente auch Ertragsvorteile ursächlich sein, die auf eine höhere Bewirtschaftungsintensität (erlaubte Bebauungsdichte und -höhe) oder Nutzungsqualität zurückgehen.

Doch der Eigentümer des Düsseldorfer Grundstücks hat ein Problem: Die potenziell hohe Bodenrente kann nicht mit einem alten, heruntergekommenen Gebäude abgeschöpft werden – selbst in der guten Lage nicht. Hierfür braucht man zahlungskräftige Mieter, und die haben Ansprüche. Also: Am besten eine Luxussanierung, um die Lagevorteile in Bares umzuwandeln. Kommt die Bundesregierung mit ihrem Gesetz durch, werden Mieterrechte solchen energetisch getarnten Luxussanierungen kaum im Wege stehen. Allerdings droht dennoch politisches Ungemach, zumal das energetische Sanierungsprogramm gerade in eine Zeit fällt, in der die Immobilienpreise in Ballungszentren ohnehin stark im Steigen begriffen sind. Rentner, Studenten, Alleinerziehende: All diese sozial schwächeren Gruppen können sich schon einmal darauf einstellen, ihre Umzugskisten zu packen, weil sie die steigenden Mieten nicht lange tragen können.

Das ist die eine Seite der Medaille. Die andere Seite: Die Grundstückseigentümer nutzen mit ihrem Verhalten nur bestehende Knappheiten, die sich im Bodenrentenpotenzial ihrer Grundstücke niederschlagen. In einer Marktwirtschaft ist eine entsprechende Reaktion der Marktteilnehmer auf entsprechende Knappheiten ja durchaus erwünscht. Im Übrigen kann man Knappheiten auch nicht einfach wegadministrieren. Die Forderungen, die Regierung möge einschreiten und den Spekulanten das Handwerk legen, sind daher blauäugig. Dennoch sind sie berechtigt, da die skizzierten sozialen Auswirkungen inakzeptabel sind.
Gucken wir noch genauer hin: Letztlich geht es bei den (energetisch getarnten) Luxussanierungen darum, die gestiegenen Bodenrenten abzuschöpfen. Dies geht zu Lasten der Mieter. Nun kann man die Bodenrente nicht per Dekret abschaffen oder senken. Wohl aber kann man steuern, in welche Taschen die Bodenrente fliesst.

Klar, sagen die Grundstückseigentümer, natürlich ist die Bodenrente unser: Wir hatten ja schließlich den Sanierungsaufwand. Das ist aber zu kurz gedacht. Die kräftigen Mietaufschläge, die in Ballungsgebieten die Mieter einer energetisch sanierten Wohnung treffen, werden die Kosten der Sanierung i.d.R. nach 10 Jahren amortisiert haben. Danach erhöhen die gestiegenen Mieten schlicht die Bodenrente. Denn ökonomische Renten sind Einkommen, denen eben kein Aufwand des Eigentümers gegenübersteht. Die Bodenrente wurde vom Grundstückseigentümer gerade nicht geschaffen. Er kann nichts für die Lagevorteile in der Altstadt von Düsseldorf. Genausowenig kann er für die Vorzüge der Interaktion und Arbeitsteilung, die durch die Zusammenballung so vieler Menschen wie in Düsseldorf bestehen und die den Wert seines Grundstücks erhöhen. Und: Wer finanziert eigentlich die vielen Strassen, Kanäle, Schulen, Kindergärten, Feuerwehr- und Polizeistationen, ohne die sein Grundstück den Wert einer Scholle im Hindukusch hätte? Die vom Eigentümer geleisteten Erschließungsbeiträge und Grundsteuern decken nur einen kleinen Teil dieser Kosten ab. Der größte Teil wird von der Allgemeinheit getragen – aus dem Steueraufkommen, und zwar primär aus der Lohn- und Umsatzsteuer.

Die Mieter zahlen somit zweifach an die Grundstückseigentümer: Einerseits über die (sanierungsbedingt gestiegenen) Mieten, zweitens über die Inwertsetzung der Grundstücke durch Steuern. Hinzu kommen noch steuerfinanzierte Förderprogramme für die energetische Sanierung.

Man kann an Symptomen kurieren, man kann aber auch an die Wurzeln gehen. Dann landet man bei Ideen, die bis auf die Vorgänger von Adam Smith zurückgehen. Am weitesten verbreitet wurden sie wohl vom amerikanischen Bodenreformer Henry George. Dieser schlug eine Abschöpfung der Bodenrente durch entsprechende Abgaben vor. Der Staat könnte so viel Geld einbehalten, um seine Kernaufgaben (v.a. Infrastruktur, Sicherheit) zu bestreiten. Andere Steuern könnten also stark reduziert, eventuell abgeschafft werden. Moderne Ökonomen, darunter der Nobelpreisträger Joseph Stiglitz haben gezeigt, dass so im Idealfall das gesamte Staatswesen finanziert werden könnte. Und sie haben dargestellt, dass eine solche Abgabe auf die Bodenrente nicht auf die Mieter überwälzbar ist – sie ist vom Grundstückseigentümer zu tragen. Mit der Abschöpfung der Bodenrente werden die Grundstückseigentümer als Nutznießer für die Kosten der Inwertsetzung zur Kasse gebeten. Wer die Nutzen hat, trägt auch die Kosten – eigentlich ein zutiefst marktwirtschaftliches Prinzip.

Den verbleibenden Rest könnte der Staat als ressourcenbasiertes Grundeinkommen an die Bürger ausschütten. Wenn die Knappheit und die Bodenrente steigt, wird es für die Bürger teurer. Allerdings werden dann auch die Ausschüttungen höher. Die Bürger, die von der höheren Grundrente negativ betroffen sind, bekommen über die geringeren Steuerzahlungen und die zurückverteilten Bodenrenten die Möglichkeit des durchschnittlich gleichen Zugangs zum Boden.

Im Übrigen führt eine Umweltpolitik, die diesen Namen verdient, immer zu einer Verknappung von Wasser, Bodenschätzen und anderen Ressourcen. Aus diesen Knappheiten entstehen höhere Preise und ökonomische Renten. Warum aber müssen diese unbedingt in private Taschen fließen? Haben irgendwelche Privatpersonen den Boden, das Wasser, die Atmosphäre etc. „gemacht“? Die Idee des ressourcenbasierten Grundeinkommens lässt sich vom Boden auf alle möglichen Ressourcen übertragen. So verstand auch Henry George den Begriff „Land“ (er schloss darüber hinaus auch Infrastruktur etc. ein). Wenn man nachhaltige Lösungen will, ist es an der Zeit, in der Bücherkiste zu kramen.

Landraub und Rent Seeking – Agenda der offiziellen Entwicklungszusammenarbeit

Dirk Löhr

“Gut gemeint ist das Gegenteil von gut”. Mit dem Strategiepapier „Investments in Land and the Phenomenon of Land Grabbing Challenges for Development Policy” vom Februar 2012 positioniert sich das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) in der Diskussion um das Thema „Land Grabbing“. Dies ist dringend notwendig, denn nach Angaben von der Nichtregierungsorganisation Oxfam belaufen sich die betreffenden Deals – vornehmlich landwirtschaftliche Flächen betreffend – auf ca. 227 Mio. Hektar, also in der Größenordnung Westeuropas (zum Vergleich: die Agrarfläche Deutschlands beträgt rund 17 Mio. Hektar). Mit den Landdeals werden u.a. Vertreibungen, die Ausweitung des strukturellen Hungers und Umweltzerstörungen (Abholzungen subtropischer Wälder) in Zusammenhang gebracht.

Mit dem Strategiepapier des BMZ werden insoweit auch die Richtlinien für die offizielle Zusammenarbeit vorgegeben, die v.a. die Arbeit der Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (GIZ) betreffen. Das Programm hört sich zunächst gut an: Es soll eine Informationsbasis geschaffen werden, um überhaupt mehr Transparenz in das Phänomen des Land Grabbing zu bringen. U.a. sollen „international guidelines“ diesbezügliche Auswüchse verhindern. Bedürftigen Ländern will man technische Hilfe auf dem Gebiet der „land use policy“ und des „land use management“ geben. Die Ausbildung der im Landsektor Tätigen in Entwicklungsländern soll verbessert werden („capacity development“), Kooperation mit dem privaten Sektor ist angesagt. Schließlich soll die Kooperation mit dem privaten Sektor eine herausragende Rolle spielen.

Und dennoch ist das Papier eine Enttäuschung: An der ökonomischen Basis der Fehlentwicklungen im Landsektor wird nämlich nicht gerüttelt. Egal, ob es sich um Privateigentum oder um staatliche Konzessionen handelt, egal, ob man nach Südostasien, Lateinamerika oder Afrika blickt: Die Diagnose lautet immer und immer wieder „private Aneignung der Bodenrente“. Das Wort Bodenrente („land rent“) sucht man im Strategiepapier des BMZ allerdings vergeblich. Die Bodenrente ist der auf Lage- oder sonstige Bewirtschaftungsvorteile zurückgehende ökonomische Nutzungswert des Landes. Es gibt keinen Marktmechanismus, der die Bodenrente absenken könnte – weswegen auch die Rede vom „Bodenmonopol“ ist. Einheimische Eliten oder ausländische Direktinvestoren in Entwicklungsländern kommen oftmals über die Zuweisung von Landkonzessionen in den Genuss solcher ökonomischer Sondervorteile. Die Vergabe läuft zumeist über enge Beziehungen zwischen ökonomischer und politischer Elite. Die Konzessionen werden meist langfristig vergeben; 70 bis 90 Jahre sind keine Seltenheit. Pro Hektar und Jahr können die Konzessionäre mehrere hunderte oder gar tausende von Dollar Bodenrente ziehen. Gleichwohl sind die abzuführenden Konzessionsgebühren regelmäßig lächerlich gering – wenn überhaupt welche erhoben werden. Doch auch mit Land in Privateigentum können Bodenrenten verdient werden. Oftmals wird das Land gar nicht bewirtschaftet, sondern aus spekulativen Gründen zurückgehalten. Je höher die Bodenrente, umso höher der Bodenwert, der bei einer Veräußerung erzielt werden kann. In Kambodscha beispielsweise werden nach Angaben der Weltbank nur ca. 10 % der landwirtschaftlichen Konzessionen überhaupt wirtschaftlich genutzt. Soweit sich Land in Privateigentum befindet, sind die maßgeblichen Eigentümer meist Nicht-Agrarier: Geschäftsleute, Politiker, Militärs.

Während sich gut organisierte Interessengruppen in Politik und Wirtschaft die Bodenrenten und Bodenwertzuwächse untereinander aufteilen, wälzen sie die Kosten der Inwertsetzung zu einem großen Teil auf schwach organisierte Gruppen (die Steuerzahler der „Geberländer“ eingeschlossen) ab. Ökonomen bezeichnen solches Verhalten als „rent-seeking“, also das Streben nach ökonomischen Sondervorteilen. Hervorzuheben sind hier die Verzichtskosten. Angesessene Bauern ohne formell zugewiesene Landrechte haben Platz für die Mächtigen zu machen, oft werden sie vertrieben. Traditionelles Gemeinschaftseigentum („commons“) wird niedergewalzt. Die Zuweisung von Landtiteln, bei der die deutsche offizielle Entwicklungsarbeit tätig ist, wird unter diesen Umständen von den inländischen Eliten und ausländischen Konzernen missbraucht, um sich das Land unter den Nagel zu reißen.

Von Seiten der offiziellen Entwicklungszusammenarbeit werden jedoch keinerlei Anstalten unternommen, Nutzen und Kosten besser zu koppeln, indem die Nutznießer entweder über marktgerechte Konzessionsgebühren oder mittels einer intelligenten Bodenbesteuerung zur Kasse gebeten werden. Umso eifriger beteiligt man sich Hand in Hand mit Weltbank und IWF daran, weiterhin Freifahrtsscheine für „rent-seeking“ über die Vergabe von kapitalisierten Landtiteln auszustellen. Vom „rent-seeking“ zur „Gefangennahme“ des Staates für die Interessen der Eliten („state capture“) ist es aber nur noch ein kleiner Schritt. Der Staat degeneriert zum Instrument für das Abschöpfen der Sondervorteile durch die einheimischen Eliten und die internationalen Konzerne. Während nun die offizielle Entwicklungszusammenarbeit mit kapitalisierten Landnutzungstiteln einerseits Freibriefe für rent-seeking ausstellt, lamentiert sie im selben Atemzug über die schlechte Regierungsführung in den Zielländern.

Also: Interessant ist weniger, was im Strategiepapier steht, als vielmehr das, was nicht hierin enthalten ist. Nicht zuletzt betrifft dies das Besteuerungspotential in den Zielländern. So soll über die „Kooperation mit dem privaten Sektor“ weiterhin privaten Akteuren monopolistische Positionen an der Infrastruktur eingeräumt werden. Wieder wird die Bodenrente privat abgegriffen. Würde man hingegen das vorhandene Steuersubstrat ausschöpfen, könnten viele Infrastrukturmaßnahmen auch öffentlich finanziert werden. Und Steuersubstrat ist reichlich vorhanden, v.a. in Gestalt des ökonomischen Wertes des Bodens und der Ressourcen. Der steuerliche Zugriff wäre verwaltungstechnisch einfach; regelmäßig könnte der größte Teil des Staatshaushaltes in den Zielländern so bestritten werden. Allein: Es fehlt der politische Wille – und damit auch das Konzept – sowohl auf Seiten der offiziellen Entwicklungszusammenarbeit als auch bei den politischen Eliten der Zielländer. Die offizielle Entwicklungsarbeit beteiligt sich im Landsektor lieber an der Zementierung eines Systems von Vorrechten, das in Wirklichkeit die Entwicklung der Zielländer verhindert.

 

Die unsichtbare Hand grabscht nach dem Land

Dirk Löhr

Von den meisten Ökonomen wird zwar wirtschaftliches Wachstum immer noch als Ausweg aus Verteilungskonflikten gesehen. Spätestens seit der Nahrungsmittelkrise 2008 wird allerdings immer deutlicher, dass Wachstum Verteilungsprobleme auch verschärfen kann.

Dies betrifft jedoch vor allem solche Länder, die anders als wir, am Anfang der Wertschöpfungskette stehen und deren Wirtschaft zu einem großen Teil auf „Urproduktion“ basiert. Diese Länder liegen zumeist in Afrika, Südamerika und (Südost-) Asien.

Knapp eine Milliarde Menschen hungern oder sind unterernährt. Jedes Jahr stirbt eine unbekannte, aber mit großer Sicherheit zweistellige Millionenanzahl von Menschen an den Folgen. Jeden Tag allein sind es vermutlich mehrere Tausend Kinder. Der allergrößte Teil der Betroffenen leidet – anders als unsere Medien mit Berichten über Naturkatastrophen etc. suggerieren – still vor sich hin, an so genannten „strukturellem Hunger“. Die Schwerpunkte liegen dabei keineswegs in kargen Gebieten mit unfruchtbarem Land, Wassermangel etc.. Der strukturelle Hunger findet vielmehr in fruchtbaren Gegenden mit gutem Land statt. Die eigentliche Ursache ist der fehlende Zugang zu Land (inklusive Wasser).

Das Wachstum von Wirtschaft und Bevölkerung führte in den letzten Jahrzehnten sukzessive zu einem immer weiteren Auseinanderklaffen zwischen Angebot und Nachfrage nach fruchtbarem Land. Die Weltbevölkerung wird voraussichtlich bis 2050 auf über 9 Milliarden Menschen wachsen. Derzeit nimmt sie täglich um rund 200.000 Menschen zu. Allein für diese wäre bei einem durchschnittlichen Bedarf von 0,74 ha Weide- und Ackerland pro Kopf und Tag eine zusätzliche Fläche in der Größenordnung von New York erforderlich. Allerdings können die Anbauflächen der Welt kaum mehr erweitert werden. Pro Kopf gerechnet halbierten sie sich sogar während der letzten 50 Jahre. Die Intensivlandwirtschaft kommt an die Grenzen der Produktivitätssteigerung. Durch Bodendegradierung geht jede Woche fruchtbares Land in der Größenordnung Tokios verloren. Gleichzeitig zieht die Nachfrage nach Land immer weiter an. Einerseits ändern sich die Konsumgewohnheiten in „erfolgreicheren“ Schwellenländern, allen voran China. Mehr Nachfrage nach Fleisch bedeutet jedoch höheren Bedarf an Land. Vor allem asiatische (allen voran China) und arabische Länder betreiben mittlerweile eine neokolonialistische Politik, die auf die Sicherung der Rohstoffbasis an der Quelle abzielt. Auch der Agrotreibstoffboom drückt auf die Fläche und tritt in Konkurrenz zum Anbau von Nahrungsmitteln. Auch westliche Fonds investieren in Agrobusiness, um angesichts des krisengeschüttelten Finanzsystems eine sichere und „nachhaltige“ Anlagealternative zu bieten.

Die Sicherung der Flächen findet meistens über großflächige Konzessionen statt, die oft viele Tausend Hektar betragen. Die zu zahlenden Landpachten sind lächerlich niedrig (oft ist keine Pacht fällig), Sozial- und Umweltstandards werden bei der Zuweisung kaum beachtet. Die Zuweisung geschieht oft in einem intransparenten Prozess von zentralen Stellen an politische Günstlinge oder an ausländische Unternehmen, die sich die Entscheidungsträger regelmäßig mit „milden Gaben“ gewogen machen. Die ansässige Bevölkerung, die zumeist über keinen formalisierten Landtitel verfügt, zieht dabei regelmäßig den Kürzeren (Loehr, D., Das Scheitern der Bodenprivatisierung – Zum überfälligen Kurswechsel in der Entwicklungspolitik (2011)).

Für die heimischen Eliten spielt Land zudem als Anlagealternative eine große Rolle, da der Kapitalmarkt schwach ist. Auch ihr Geld drängt die weniger zahlungskräftige Bevölkerung buchstäblich an den Rand. In Ländern wie Kambodscha oder Brasilien fällt ein Teil der Landlosen in die Peripherie ein, wo Urwald abgeholzt wird. Ein anderer Teil der Migranten flüchtet sich in die Slums der Städte.

Wie verhalten sich Weltbank und die staatliche Entwicklungshilfe? Sie verfolgen mit der herrschenden ökonomischen Lehre einen Ansatz, der auf die Vergabe individualisierter und formalisierter Eigentumstitel hinausläuft. Andere, tradierte Formen des Zusammenlebens, die über informelle Rechte geregelt waren, werden hingegen als minderwertig betrachtet (Loehr, D., Das Scheitern der Bodenprivatisierung – Zum überfälligen Kurswechsel in der Entwicklungspolitik (2011)).

Kommt es zu Konflikten, so wissen sich die Eliten und ausländischen Konzerne auf dem Parkett des formalisierten Rechts elegant zu bewegen – anders als die weitgehend nicht des Lesens und Schreibens kundige Bevölkerung. Deren Rechtswege sind nicht nur mangels finanzieller Mittel verschlossen – auch die Gerichte sind oft korrupt. Ist das Land „kommodifiziert“, kann man es zudem leichter verkaufen, z.B. im Falle von Erkrankungen von Familienmitgliedern – keine Seltenheit in Ländern ohne ein funktionierendes Sozialversicherungssystem. So folgte die Konzentration von Grundbesitz der Einführung der Agenda von Weltbank & Co. auf den Fuß.

Die beschriebenen Fehlentwicklungen betreffen jedoch nicht nur individualisiertes Privateigentum, sondern auch staatlich gewährte Konzessionen. Ökonomisch gesehen handelt es sich in beiden Fällen um kapitalisierte, individualisierte und formalisierte Nutzungsrechte an Land. Sie stellen einen Freifahrtschein für so genanntes „Rent Seeking“ dar: Ökonomische Sondervorteile werden von den Eliten auf Kosten schwach organisierter Gruppen erzielt. Diese Sondervorteile bestehen in der Vereinnahmung der so genannten „Bodenrente“ (also des ökonomischen Pachtwertes von Land) und Bodenwertzuwächsen. Die Kosten der „Inwertsetzung“ (z.B. öffentliche, oft durch Entwicklungsgelder finanzierte Infrastruktur) als auch Verzichtskosten (z.B. den Verlust der Lebensgrundlage) tragen andere. Dies widerspricht augenscheinlich der Ideologie von Weltbank & Co., nach der bei Privateigentum gerade wegen der Kopplung von Nutzen und Kosten Fehlentwicklungen vermieden werden (Loehr, D., Capitalization by formalization? – Challenging the current paradigm of land reforms. Land Use Policy (2012), doi:10.1016/j.landusepol.2012.01.001).

Das Rent Seeking ist auch der Grund für die Gefangennahme des Staates (State Capture). Die politischen Entscheider werden an der Beute beteiligt, wenn sie sich wohlwollend verhalten. Weltbank & Co. konterkarieren hiermit ihre eigenen, zum Teil durchaus positiv zu bewertenden Anstrengungen in anderen Bereichen der Entwicklungszusammenarbeit (Gesundheitspolitik, Aufbau einer funktionierenden Verwaltung etc.).

Es ist an der Zeit, die institutionellen Fundamente unserer Ökonomien genauer zu betrachten.

Grundübel unseres Staats(un-)wesens: Rent Seeking und State Capture

Grundübel unseres Staats(un-)wesens: Rent Seeking und State Capture 

Rent Seeking, also das Streben nach ökonomischen Sondervorteilen auf Kosten der Allgemeinheit, und State Capture, also die Veinnahmung des Staates durch mächtige und gut organisierte Interessengruppen sind allfällige Erscheinungen nicht nur in unserem Staats(un-)wesen. Egal, ob Energiewirtschaft, Banken, Landwirtschaft – immer gleichen sich die Muster: Die (Monopol-) Gewinne und sonstigen Vorteile fallen relativ konzentriert bei gut organisierten und einflussreichen  Gruppen an, wogegen die Kosten sehr diffus der Allgemeinheit oder schwach organisierten Gruppen aufgebürdet werden. Mit der Organisationsfähigkeit wirtschaftlich starker Gruppen geht also nicht nur ökonomische, sondern auch politische Macht einher. Die Beschränkung von Macht war aber nicht nur ein zentrales Anliegen von Gesell (dieser sprach von „Akratie“, also einer machtfreien Gesellschaft), sondern auch der Ordoliberalen. Macht ist sozusagen die „Schwester der Gewalt”. Obwohl der kulturelle und zivilisatorische Fortschritt dahin geführt hat, Gewalt aus Wirtschaft und Gesellschaft zu verbannen und das Gewaltmonopol an den Staat zu geben, wird Macht von weiten Teilen der Gesellschaft als legitim angesehen. Gerade das macht sie aber gefährlich. Nach Eucken sollte einerseits Wirtschaft und Gesellschaft von Macht und andererseits der Staat von privaten Interessen frei gehalten werden. Nur dann ist das Recht in der Lage, eine freiheitliche Ordnung zu garantieren.

Macht (bitte anklicken!)

 Abbildung: Macht und Rechtsstaatlichkeit

Die Gefangennahme des Staates durch private Interessen (z.B. in Gestalt von durch die Industrie bezahlten „Leihbeamten“, die an Gesetzen mitwirken, „weißer Korruption“ trägt dazu bei, den Staat zu schwächen. Der heutige Staat ist durch Partikularinteressen systematisch infiltriert (Arbeitgeberverbände, Gewerkschaften etc.). Schon der Begriff „Parteien“ weist darauf hin, dass in der Gesetzgebung Partikularinteressen ohne Rücksicht auf das Gemeinwohl wirken. Die Gesetzgebung ist das Ergebnis eines Aufeinanderprallens dieser Partikularinteressen, wobei der „Clinch“ der Kontrahenten oftmals nur im Wege „fauler“, sachfremder Kompromisse aufgelöst werden kann. Es bedarf daher politisch-institutioneller Arrangements, die nicht nur eine Unabhängigkeit der Gerichte, sondern auch der Gesetzgebung und der Regierung von Partikularinteressen gewährleistet – eine virtuelle „Bannmeile“ um Gesetzgebung und Regierung sollte errichtet werden. Entsprechende Überlegungen wurden – in Weiterführung von Überlegungen zu einem Zweikammersystem von Montesquieu – v.a. von v. Hayek entwickelt. Diese laufen u.a. auf längere Amtszeiten, Nicht-Wiederwählbarkeit etc. hinaus. Nur über eine größere Unabhängigkeit der drei Gewalten kann auch der Charakter des Staates geändert werden: Es geht um die Wandlung des heutigen Staates, der Renten (Grundrente, Monopolrenten, u.a. aus Patenten) sichert hin zu einem Staat, der die rechtlichen Grundlagen für einen Leistungswettbewerb legt und sich als Hüter des Gemeinwohls versteht.

Das Scheitern der Bodenprivatisierung – Zum überfälligen Kurswechsel in der Entwicklungspolitik

Das Scheitern der Bodenprivatisierung –

Zum überfälligen Kurswechsel in der Entwicklungspolitik

(der Beitrag erscheint in leicht veränderter Fassung in S. Helfrich, D. Bollier, Fülle organisieren – Gemeingüter. Jenseits von Markt und Staat, tbd, vor. 2012)

Dirk Löhr

1.    Die andere Globalisierung

Wird von „Globalisierung“ gesprochen, wandern die Assoziationen unweigerlich zum Bereich der ausschweifenden und von der Realwirtschaft abhebenden Finanzmärkte. Weniger im öffentlichen Bewusstsein ist die Globalisierung präsent, die sich über eine Vereinheitlichung bestimmter Institutionen über den gesamten Erdball vollzieht. Konkret geht es um die Institution des Privateigentums und Strategien der Privatisierung. Die treibenden Kräfte dieser Entwicklung sind neben den „üblichen Verdächtigen“ (IWF, Weltbank und WTO) auch die Träger der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) v.a. aus westlichen Staaten.

Die Idee: Durch die Formalisierung, Spezifizierung (Präzisierung der Rechtsbündel) und Individualisierung der Eigentumstitel sollen Landkonflikte gemindert, die Effizienz der (Land-) Märkte erhöht, Sicherheit hinsichtlich der Landrechte (tenure security) hergestellt und Zugang zu Krediten ermöglicht werden. Man unterstellt dabei eine Weiterentwicklung der Eigentumsrechte weg von nicht formalisierten und gemeinschaftlichen Formen hin zu Privateigentum (Evolutionäre Theorie der Landrechte, Platteau 1996). Damit werden jedoch gleichsam andere Formen als das Privateigentum als „minderwertige Vorstufen“ qualifiziert.

Die Privatisierungskampagne der nationalen und internationalen EZ blieb nicht ohne Kritik. Allen voran NGOs (z.B. Menschenrechts- und Umweltorganisationen) wenden ein, dass Privateigentum an Grund und Boden ja Ausschlussmöglichkeiten bedeutet, die v.a. die ökonomisch und sozial Schwachen treffen. Verlust der Lebensgrundlagen, Zwangsvertreibungen und Zwangsumsiedlungen sind nur einige Diskussionspunkte (z.B. LICADHO 2009). Ein besonderer Dorn im Auge ist der quasi totalitäre Geltungsanspruch, der kaum Raum für andersartige Institutionen als Privateigentum vorsieht. Dies betrifft v.a. auch die Commons, die seit jeher die Sicherung des Zugangs zu Land regelten.

Die Kritik wird innerhalb der EZ zwar zunehmend zur Kenntnis genommen. Sucht man im „Institutionenshop“ jedoch nach konzeptionellen Alternativen, so wird man bislang kaum fündig.

2.    Anatomie der Eigentumsrechte

Wieso eigentlich diese Fixierung auf das Privateigentum? Aus juristischer Sicht gewähren Eigentumsrechte v.a. die Möglichkeit, andere Personen von der Einwirkung auf einen Gegenstand auszuschließen. Weiter kann man grundsätzlich mit Gegenständen im Eigentum machen, was man will. All dies unterlag jedoch bei Grund und Boden von jeher starken Einschränkungen durch das öffentliche Recht (z.B. Baurecht). Aus ökonomischer Perspektive kann Eigentum als ein Bündel von mehreren Teilrechten gesehen werden, welches das Recht auf Nutzung (usus), auf Fruchtziehung (usus fructus), auf Veränderung (abusus) und auf Veräußerung (ius abutendi) umfasst. Das Privatisierungsdogma wurde nun v.a. von der aus den USA stammenden Property-Rights-Schule vorangetrieben (Demsetz 1967). Die Property-Rights-Theoretiker betonen, dass v.a. das Nutzungs- und das Fruchtziehungsrecht sowie das Veräußerungsrecht gekoppelt und abgesichert werden müssten; nur so würden Investitionen (Anpflanzungen, Gebäude etc. – die sog. „Improvements“) stimuliert. Über Eigentumsrechte lassen sich denjenigen Personen, welche die Kosten für die Investitionen aufbringen, auch die Erträge zuweisen (Feder / Feeny 1991). So sollen u.a. Übernutzungserscheinungen vermieden werden, wie sie Hardin (1968) mit seiner „Tragedy of the Commons“ beschrieb. Abgesehen von der verwirrenden Fehletikettierung (Hardin beschrieb tatsächlich eine Tragödie des Open Access; demgegenüber zeichnen sich Commons durch Zugangsregulierung aus) klingt dies zunächst durchaus einleuchtend. Allerdings wird ein wichtiger Aspekt in der einschlägigen Literatur regelmäßig unterschlagen: Das Fruchtziehungs- und Veräußerungsrecht umfasst  bei Grund und Boden eben nicht nur die Früchte aus den „Improvements“. Der allergrößte Teil des Bodenwertes erklärt sich vielmehr aus Lagevorteilen, Vorteilen in der Bewirtschaftungsintensität oder auch Qualitätsvorteilen gegenüber Flächen, die gerade noch kostendeckend bewirtschaftet werden können – also aus sog. „Differentialrenten“. Oftmals sind diese Vorteile rein zufallsbedingt (z.B. Lage, Bodenqualität), in den meisten Fällen werden Bodenwerte jedoch von der Gemeinschaft geschaffen (z.B. durch Umplanungen oder Investitionen in Infrastruktur, die sich auf die Lage von Grundstücken auswirkt). Die betreffenden Kosten werden zu einem großen Teil ebenfalls von der Gemeinschaft getragen (z.B. Planungskosten, Kosten der äußeren Erschließung oder der Verzicht auf Alternativen wie öffentliche Räume etc.). Im Gegensatz zu den „Improvements“ fallen also beim Privateigentum am eigentlichen Boden die Nutzen (Privatisierung der Bodenrenten- und der Bodenwertzuwächse) und die Kosten (auf die Gemeinschaft abgewälzte Kosten der Planung, von Teilen der Infrastruktur, entgangene Nutzen aus Projektalternativen) auseinander. Das Auseinanderfallen von Nutzen und Kosten ist der Treiber für eine Vielzahl gravierender Fehlentwicklungen wie Land Grabbing und Rent Seeking (dies nicht nur in Ländern der Dritten Welt, Löhr 2010).

Das bisher gezeichnete Bild ist allerdings unvollständig. In Entwicklungsländern findet man häufig einen Dualismus zwischen Privateigentum und staatlichem Eigentum vor. Hinsichtlich des staatlichen Eigentums ist sorgfältig zu unterscheiden:

–       Einerseits soll der Zugang zu Schutzgebieten geregelt werden, bei denen es sich z.T. um ehemalige Commons handelt, die im Zuge der Formalisierung des Landrechtes diesen Charakter vorloren (Beispiel Kambodscha: State Public Land). Allerdings besitzt der Staat oftmals nicht die Kapazität, um den Zugang tatsächlich wirksam zu kontrollieren.

–       Andererseits handelt es sich um Konzessionen, die zumeist an Privatunternehmen zum Zwecke der wirtschaftlichen Ausbeutung vergeben werden (Beispiel Kambodscha: Economic Land Concessions auf State Private Land). Obwohl formell Staatseigentum, tragen sie in ökonomischer Hinsicht nahezu sämtliche relevanten Merkmale von Privateigentum (usus, usus fructus, ius abutendi). Sogar das abusus-Recht ist oftmals faktisch in privater Hand, wenn Schutzgesetze (z.B. den Wald betreffend) von den Inhabern der betreffenden Konzessionen ignoriert werden und der Staat dies faktisch toleriert. Juristisch stellen solche Konzessionen in manchen Fällen die Vorstufe zum Privateigentum dar. Im Unterschied zu Privateigentum werden die betreffenden Konzessionen jedoch nicht über den Marktpreis, sondern über den Staat zugewiesen – oftmals im Rahmen einer intransparenten, manchmal politische Günstlinge bevorzugenden Vergabe. Anders als bei Privateigentum müssen (abgesehen von den häufig fälligen Schmiergeldern) keine Anschaffungskosten entrichtet werden; die Konzessionsgebühren sind oftmals lachhaft niedrig, der Privilegiencharakter ist offensichtlich.

3.    Die Walze der „Privatisierung“ rollt

 a.    Rent Seeking und State Capture

Derartige Institutionen, die die Privatisierung von Bodenrenten und Bodenwertzuwächsen auf Kosten der Gemeinschaft zulassen, verführen zu Rent-Seeking. Der Staat wird von Landspekulanten und Landgrabbern vereinnahmt – häufig auch durch Vertreter dieser Gruppen verkörpert. Die sozialen Folgen von Landspekulation und Landgrabbing sind aber häufig Deprivation und Landkonzentration, weswegen die Privatisierungsagenda als ein Aneignungsmechanismus der Elite wahrgenommen wird. Weil diese politische Agenda in der Bevölkerung wenig Rückhalt findet, kann sie nur über eine – auf Kosten der Gewaltenteilung – gestärkte Exekutive und einen – auf Kosten der unteren Ebenen – gestärkten Zentralstaat durchgesetzt werden. Die EZ gebärdet sich an dieser Stelle schizophren, wenn sie einerseits „Good Governance“ fördert und fordert, andererseits jedoch Freibriefe für Rent-Seeking (Privateigentum an Grund und Boden) institutionalisiert.

Die EZ versteht sich nämlich häufig als Exporteur des Produkts „private Landtitel“ – also eines Produkts, das schon im heimischen Kontext nicht richtig funktioniert. Ungenutzte und unterausgenutzte Grundstücke, Zersiedelung, systematische Schieflagen bei planerischen Abwägungen zugunsten einflussreicher Investoren etc. sind nur einige Punkte aus einer langen Liste von Fehlleistungen der westlichen Blaupause im heimischen Kontext (Löhr 2010). Allerdings unterbinden in den westlichen Staaten eine gefestigte Gewaltenteilung und Rechtsstaatlichkeit Auswüchse. Dies ist jedoch in den meisten Entwicklungsländern mit ihrer charakteristischerweise schwachen Governance nicht der Fall. Diese Unterschiede im institutionellen Umfeld verkennen de Soto (2000) und seine Applikanten aus der EZ, wenn sie die Zielländer mit dem angeblichen Erfolgsmodell aus dem Westen „beglücken“.

b.    One size fits all?

Formalisiertes Privateigentum an Grund und Boden ermöglicht die private Aneignung von Bodenwert und Bodenrente. Oftmals wirkt dabei allein schon das Verfahren der Formalisierung (egal ob von Privateigentum oder der Konzessionierung von Staatseigentum) diskriminierend: Die Elite kann mit der neuen Klaviatur gut umgehen, sie hat Zugang zu juristischer Beratung und Beziehungen zu den staatlichen Entscheidungsträgern. Hingegen weiß die – oftmals wenig oder gar nicht alphabetisierte – Landbevölkerung nicht, wie ihr geschieht, wenn plötzlich Landtitel (sei es über Konzessionen, sei es über Privateigentum) geltend gemacht werden. Auch und gerade Commons, die herkömmlicherweise durch nicht formalisiertes Recht geregelt wurden, werden häufig auf diese Weise angegriffen. Mangels Verständnis der Prozedur, ohne finanzielle Mittel und politische Kontakte haben die Betroffenen zumeist keine Möglichkeit, ihre – oftmals sehr alten – Ansprüche zu verteidigen. Nun basiert das Recht grundsätzlich auf gegenseitiger Anerkennung; ohne diese hat es keine Legitimation. Mangels allgemeiner Anerkennung des formalisierten, zu Deprivation der „Schwachen“ führenden Rechts findet oft ein Aufeinanderprallen zwischen dem Recht der Gewinner (formalisiertes Recht) und dem Recht der Verlierer (traditionelles Gewohnheitsrecht, über das auch Commons geregelt werden) statt. Viele Staaten rutschen durch das Aufeinanderprallen der Rechtssysteme in einen Zustand der de-facto-Anarchie. Dies kann in einen Zustand des „de-facto Open Access“ münden. Die Folge ist möglicherweise eine „Tragedy of Anticommons“ (Fitzpatrick 2006), die in der Degradierung der ehemals über Gewohnheitsrecht und / oder Commons-Regimes nachhaltig bewirtschafteten natürlichen Ressourcen zum Ausdruck kommt.

c.    Ökonomische und soziale Folgen

So verwundert es nicht, dass in vielen Fällen die Ergebnisse der Privatisierung hinter den Erwartungen zurückbleiben. Land wandert keinesfalls zum „besten Wirt“ (wie ursprünglich erwartet), sondern in die Hände von Spekulanten (Folge: das Land bleibt ungenutzt), bestenfalls noch in diejenigen von Agribusiness-Unternehmen – also zu zahlungskräftigen Gruppen. Lebens- und Wirtschaftsformen mit geringer Zahlungsfähigkeit müssen weichen. Die Vielgestaltigkeit, die für einen gesunden sozialen und wirtschaftlichen Organismus essentiell ist, wird reduziert. Die Kapitulation traditioneller Wirtschafts- und Lebensformen geht häufig mit Migration in die Städte (Verslumung) oder in periphere Regionen einher. Das Eindringen der Vertriebenen in die Peripherie bei Abwesenheit wirksamer Zugangskontrollen führt dann oft zu einer weiteren Degradierung natürlicher Ressourcen, die ehemals Commons-Charakter hatten (z.B. in Kambodscha in der Provinz Pailin deutlich sichtbar).

Soweit wirtschaftliche Konzessionen erteilt werden, erfolgt die Zuweisung oftmals über den Zentralstaat. Die regionale oder lokale Ebene wird meistens nicht konsultiert. Nicht selten werden eigentlich vorgeschriebene Assessments über die sozialen und umweltbezogenen Auswirkungen entweder gar nicht oder nur unzureichend durchgeführt. Die Konsequenz sind u.a. oftmals überlappende Landrechte. Die Inhaber der Konzession versuchen in vielen Fällen nicht, derartige Streitigkeit im Einvernehmen mit der betroffenen Bevölkerung zu lösen, sondern wenden sich an den Zentralstaat, der ihnen die betreffende Konzession ja erteilt hat. Nicht selten werden dann derartige Landkonflikte über den Einsatz von Polizei oder Militär „bereinigt“. Die der Lebensgrundlage beraubten Menschen reihen sich in den Strom der landlosen Migranten ein.

Die Konsequenzen der geschilderten Entwicklung sind Landarmut, Landlosigkeit und eine immer stärkere Konzentration von Landeigentum.

4.    Paradigmenwechsel in der Entwicklungspolitik

Angesichts des Desasters, das die Privatisierungsagenda in vielen Entwicklungsländern zurückgelassen hat, sind mittlerweile sogar dessen Befürworter spürbar zurückhaltend geworden (z.B. Deininger / Binswanger 1999). Allerdings ergeht man sich in ad hoc-Modifikationen (z.B. Forderungen nach Einzelfallbetrachtung) des Privatisierungsparadigmas, ohne dass dieses bislang grundsätzlich infrage gestellt wird. M.E. sind für einen solchen Paradigmenwechsel die folgenden Aspekte konstitutiv:

a. Rent seeking muss verunmöglicht werden. Konkret heißt dies, dass die Bodenrente und die Bodenwertzuwächse so weit wie möglich zugunsten der Gemeinschaft abgeschöpft werden müssen (Entkapitalisierung des Bodens). Dies kann durch eine intelligente Ausgestaltung des Leasing- oder Grundsteuersystems geschehen. Soweit man aus finanziellen Gründen auf öffentlich-private Partnerschaften bei der Landentwicklung (z.B. Infrastruktur) angewiesen ist, sollte die Kompensation der Privaten nicht durch „Value Capture“, sondern als Kostenerstattung im Rahmen  transparenter Verträge erfolgen. Klar ist, dass diese Forderung in Ländern, deren politischen Entscheidungsträger mit Großgrundbesitz und Developern eng verbunden sind, nicht einfach durchzusetzen ist.

b. Eine neutrale Planung muss Raum für eine Vielgestaltigkeit von Lebens- und Wirtschaftsformen gewährleisten. Dies betrifft auch und gerade Formen mit geringer Zahlungsfähigkeit, die jedoch für den Zusammenhalt des sozialen und die Funktionsfähigkeit des ökologischen Systems von unschätzbarer Bedeutung sein können. In diesem Kontext ist ein Nebeneinander von formalisiertem Recht und Customary Rights anzustreben. Dies kann beispielsweise über die Vergabe von kollektiven Landtiteln für Gemeinschaften unterstützt werden, in denen traditionelles Recht Anwendung findet. Soweit freiwillig und auf dem Boden der Verfassung, sollte dies respektiert werden. (Indigene) Gemeinschaften könnten so ihre traditionellen Rechtsordnungen fortführen, traditionelle Commons weiterhin über informelles Gewohnheitsrecht geregelt werden. Rechtsbeziehungen zu Außenstehenden sollten allerdings über das formalisierte Recht abgewickelt werden. Soweit die betreffenden Gemeinschaften nicht erwerbswirtschaftlich orientiert (kommerzielle Landwirtschaft) bzw. in den Markt integriert sind, sollten sie auch von Leasinggebühren, Grundsteuern etc. freigestellt werden.

c. Damit der Staat eine neutrale Planung gewährleisten und Raum für Formen jenseits der kapitalistischen Verwertungslogik bereitstellen kann, muss er möglichst frei von der Einflussnahme von Sonderinteressen gehalten werden. Die oben angesprochenen Maßnahmen zur Dekapitalisierung reichen hierzu alleine nicht aus. Vielmehr sollte die Verflechtung von privaten Sonderinteressen und staatlichen Institutionen kriminalisiert werden. Allerdings sind die westlichen Staaten als Träger der EZ diesbezüglich ausgesprochen schlechte Vorbilder.

d. Ebenso sollte der Staat subsidiär ausgestaltet werden. Menschen müssen Mitspracherechte über die Belange bekommen, die sie angehen. Fehlentwicklungen kann so vorgebeugt werden. Die Dezentralisierung der Macht ist freilich das Gegenteil dessen, was sich die Staatslenker in den Zielländern wünschen.

Um die dargestellte Agenda zu verfolgen, muss die EZ hart gegen den Wind segeln. Dennoch ist es an der Zeit, den Kompass zu adjustieren. Es geht dabei nicht darum, den hier beschriebenen Kurs exakt einzuhalten. Allerdings sollten neue Routen befahren werden, die nicht so weit vom Ziel wegführen wie bisher.

Literatur:

Deininger, K. / Binswanger, H. (1999): “The Evolution of the World Bank’s Land Policy: Principles, Experience, and Future Challenges”, World Bank Research Observer, 14(2), 247–76.

Demsetz, H. (1967): Toward a theory of property rights. The American Economic Review 57 (2), S. 347-359.

Feder, G. / Feeny, D. (1991): Land tenure and property rights: Theory and implications for development policy. The World Bank Economic Review, Vol. 5, Nr.  1, S. 135-153.

Fitzpatrick, D. (2006): Evolution and Chaos in Property Rights Systems: The Third World Tragedy of Contested Access, The Yale Law Journal 115, S. 996-1048.

De Soto, H. (2000): The Mystery of Capital, Bantam Press / Random House, London.

Hardin, G. (1968): The Tragedy of the Commons, Science (Vol. 162), Nr. 3859, S. 1243-1248.

LICADHO (2009): Land grabbing and poverty in Cambodia: The Myth of Development, Phnom Penh.

Löhr, D. (2010): The Driving Forces of Land Conversion – Towards a financial framework for better land use policy, Land Tenure Journal (FAO), Juni, S. 61-89.

Platteau, J.-P. (1996): The evolutionary theory of land rights as applied to Sub-Saharan Africa: a critical assessment. Development and Change 27, S. 29-86.