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Landraub und Rent Seeking – Agenda der offiziellen Entwicklungszusammenarbeit

Dirk Löhr

“Gut gemeint ist das Gegenteil von gut”. Mit dem Strategiepapier „Investments in Land and the Phenomenon of Land Grabbing Challenges for Development Policy” vom Februar 2012 positioniert sich das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) in der Diskussion um das Thema „Land Grabbing“. Dies ist dringend notwendig, denn nach Angaben von der Nichtregierungsorganisation Oxfam belaufen sich die betreffenden Deals – vornehmlich landwirtschaftliche Flächen betreffend – auf ca. 227 Mio. Hektar, also in der Größenordnung Westeuropas (zum Vergleich: die Agrarfläche Deutschlands beträgt rund 17 Mio. Hektar). Mit den Landdeals werden u.a. Vertreibungen, die Ausweitung des strukturellen Hungers und Umweltzerstörungen (Abholzungen subtropischer Wälder) in Zusammenhang gebracht.

Mit dem Strategiepapier des BMZ werden insoweit auch die Richtlinien für die offizielle Zusammenarbeit vorgegeben, die v.a. die Arbeit der Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (GIZ) betreffen. Das Programm hört sich zunächst gut an: Es soll eine Informationsbasis geschaffen werden, um überhaupt mehr Transparenz in das Phänomen des Land Grabbing zu bringen. U.a. sollen „international guidelines“ diesbezügliche Auswüchse verhindern. Bedürftigen Ländern will man technische Hilfe auf dem Gebiet der „land use policy“ und des „land use management“ geben. Die Ausbildung der im Landsektor Tätigen in Entwicklungsländern soll verbessert werden („capacity development“), Kooperation mit dem privaten Sektor ist angesagt. Schließlich soll die Kooperation mit dem privaten Sektor eine herausragende Rolle spielen.

Und dennoch ist das Papier eine Enttäuschung: An der ökonomischen Basis der Fehlentwicklungen im Landsektor wird nämlich nicht gerüttelt. Egal, ob es sich um Privateigentum oder um staatliche Konzessionen handelt, egal, ob man nach Südostasien, Lateinamerika oder Afrika blickt: Die Diagnose lautet immer und immer wieder „private Aneignung der Bodenrente“. Das Wort Bodenrente („land rent“) sucht man im Strategiepapier des BMZ allerdings vergeblich. Die Bodenrente ist der auf Lage- oder sonstige Bewirtschaftungsvorteile zurückgehende ökonomische Nutzungswert des Landes. Es gibt keinen Marktmechanismus, der die Bodenrente absenken könnte – weswegen auch die Rede vom „Bodenmonopol“ ist. Einheimische Eliten oder ausländische Direktinvestoren in Entwicklungsländern kommen oftmals über die Zuweisung von Landkonzessionen in den Genuss solcher ökonomischer Sondervorteile. Die Vergabe läuft zumeist über enge Beziehungen zwischen ökonomischer und politischer Elite. Die Konzessionen werden meist langfristig vergeben; 70 bis 90 Jahre sind keine Seltenheit. Pro Hektar und Jahr können die Konzessionäre mehrere hunderte oder gar tausende von Dollar Bodenrente ziehen. Gleichwohl sind die abzuführenden Konzessionsgebühren regelmäßig lächerlich gering – wenn überhaupt welche erhoben werden. Doch auch mit Land in Privateigentum können Bodenrenten verdient werden. Oftmals wird das Land gar nicht bewirtschaftet, sondern aus spekulativen Gründen zurückgehalten. Je höher die Bodenrente, umso höher der Bodenwert, der bei einer Veräußerung erzielt werden kann. In Kambodscha beispielsweise werden nach Angaben der Weltbank nur ca. 10 % der landwirtschaftlichen Konzessionen überhaupt wirtschaftlich genutzt. Soweit sich Land in Privateigentum befindet, sind die maßgeblichen Eigentümer meist Nicht-Agrarier: Geschäftsleute, Politiker, Militärs.

Während sich gut organisierte Interessengruppen in Politik und Wirtschaft die Bodenrenten und Bodenwertzuwächse untereinander aufteilen, wälzen sie die Kosten der Inwertsetzung zu einem großen Teil auf schwach organisierte Gruppen (die Steuerzahler der „Geberländer“ eingeschlossen) ab. Ökonomen bezeichnen solches Verhalten als „rent-seeking“, also das Streben nach ökonomischen Sondervorteilen. Hervorzuheben sind hier die Verzichtskosten. Angesessene Bauern ohne formell zugewiesene Landrechte haben Platz für die Mächtigen zu machen, oft werden sie vertrieben. Traditionelles Gemeinschaftseigentum („commons“) wird niedergewalzt. Die Zuweisung von Landtiteln, bei der die deutsche offizielle Entwicklungsarbeit tätig ist, wird unter diesen Umständen von den inländischen Eliten und ausländischen Konzernen missbraucht, um sich das Land unter den Nagel zu reißen.

Von Seiten der offiziellen Entwicklungszusammenarbeit werden jedoch keinerlei Anstalten unternommen, Nutzen und Kosten besser zu koppeln, indem die Nutznießer entweder über marktgerechte Konzessionsgebühren oder mittels einer intelligenten Bodenbesteuerung zur Kasse gebeten werden. Umso eifriger beteiligt man sich Hand in Hand mit Weltbank und IWF daran, weiterhin Freifahrtsscheine für „rent-seeking“ über die Vergabe von kapitalisierten Landtiteln auszustellen. Vom „rent-seeking“ zur „Gefangennahme“ des Staates für die Interessen der Eliten („state capture“) ist es aber nur noch ein kleiner Schritt. Der Staat degeneriert zum Instrument für das Abschöpfen der Sondervorteile durch die einheimischen Eliten und die internationalen Konzerne. Während nun die offizielle Entwicklungszusammenarbeit mit kapitalisierten Landnutzungstiteln einerseits Freibriefe für rent-seeking ausstellt, lamentiert sie im selben Atemzug über die schlechte Regierungsführung in den Zielländern.

Also: Interessant ist weniger, was im Strategiepapier steht, als vielmehr das, was nicht hierin enthalten ist. Nicht zuletzt betrifft dies das Besteuerungspotential in den Zielländern. So soll über die „Kooperation mit dem privaten Sektor“ weiterhin privaten Akteuren monopolistische Positionen an der Infrastruktur eingeräumt werden. Wieder wird die Bodenrente privat abgegriffen. Würde man hingegen das vorhandene Steuersubstrat ausschöpfen, könnten viele Infrastrukturmaßnahmen auch öffentlich finanziert werden. Und Steuersubstrat ist reichlich vorhanden, v.a. in Gestalt des ökonomischen Wertes des Bodens und der Ressourcen. Der steuerliche Zugriff wäre verwaltungstechnisch einfach; regelmäßig könnte der größte Teil des Staatshaushaltes in den Zielländern so bestritten werden. Allein: Es fehlt der politische Wille – und damit auch das Konzept – sowohl auf Seiten der offiziellen Entwicklungszusammenarbeit als auch bei den politischen Eliten der Zielländer. Die offizielle Entwicklungsarbeit beteiligt sich im Landsektor lieber an der Zementierung eines Systems von Vorrechten, das in Wirklichkeit die Entwicklung der Zielländer verhindert.

 

Grundübel unseres Staats(un-)wesens: Rent Seeking und State Capture

Grundübel unseres Staats(un-)wesens: Rent Seeking und State Capture 

Rent Seeking, also das Streben nach ökonomischen Sondervorteilen auf Kosten der Allgemeinheit, und State Capture, also die Veinnahmung des Staates durch mächtige und gut organisierte Interessengruppen sind allfällige Erscheinungen nicht nur in unserem Staats(un-)wesen. Egal, ob Energiewirtschaft, Banken, Landwirtschaft – immer gleichen sich die Muster: Die (Monopol-) Gewinne und sonstigen Vorteile fallen relativ konzentriert bei gut organisierten und einflussreichen  Gruppen an, wogegen die Kosten sehr diffus der Allgemeinheit oder schwach organisierten Gruppen aufgebürdet werden. Mit der Organisationsfähigkeit wirtschaftlich starker Gruppen geht also nicht nur ökonomische, sondern auch politische Macht einher. Die Beschränkung von Macht war aber nicht nur ein zentrales Anliegen von Gesell (dieser sprach von „Akratie“, also einer machtfreien Gesellschaft), sondern auch der Ordoliberalen. Macht ist sozusagen die „Schwester der Gewalt”. Obwohl der kulturelle und zivilisatorische Fortschritt dahin geführt hat, Gewalt aus Wirtschaft und Gesellschaft zu verbannen und das Gewaltmonopol an den Staat zu geben, wird Macht von weiten Teilen der Gesellschaft als legitim angesehen. Gerade das macht sie aber gefährlich. Nach Eucken sollte einerseits Wirtschaft und Gesellschaft von Macht und andererseits der Staat von privaten Interessen frei gehalten werden. Nur dann ist das Recht in der Lage, eine freiheitliche Ordnung zu garantieren.

Macht (bitte anklicken!)

 Abbildung: Macht und Rechtsstaatlichkeit

Die Gefangennahme des Staates durch private Interessen (z.B. in Gestalt von durch die Industrie bezahlten „Leihbeamten“, die an Gesetzen mitwirken, „weißer Korruption“ trägt dazu bei, den Staat zu schwächen. Der heutige Staat ist durch Partikularinteressen systematisch infiltriert (Arbeitgeberverbände, Gewerkschaften etc.). Schon der Begriff „Parteien“ weist darauf hin, dass in der Gesetzgebung Partikularinteressen ohne Rücksicht auf das Gemeinwohl wirken. Die Gesetzgebung ist das Ergebnis eines Aufeinanderprallens dieser Partikularinteressen, wobei der „Clinch“ der Kontrahenten oftmals nur im Wege „fauler“, sachfremder Kompromisse aufgelöst werden kann. Es bedarf daher politisch-institutioneller Arrangements, die nicht nur eine Unabhängigkeit der Gerichte, sondern auch der Gesetzgebung und der Regierung von Partikularinteressen gewährleistet – eine virtuelle „Bannmeile“ um Gesetzgebung und Regierung sollte errichtet werden. Entsprechende Überlegungen wurden – in Weiterführung von Überlegungen zu einem Zweikammersystem von Montesquieu – v.a. von v. Hayek entwickelt. Diese laufen u.a. auf längere Amtszeiten, Nicht-Wiederwählbarkeit etc. hinaus. Nur über eine größere Unabhängigkeit der drei Gewalten kann auch der Charakter des Staates geändert werden: Es geht um die Wandlung des heutigen Staates, der Renten (Grundrente, Monopolrenten, u.a. aus Patenten) sichert hin zu einem Staat, der die rechtlichen Grundlagen für einen Leistungswettbewerb legt und sich als Hüter des Gemeinwohls versteht.